（二）建立區域立法協調和監督機制，協調各方利益訴求
已經有學者提出了多種區域立法的建議（不局限於大灣區）。〔29〕根據區域立法模式和協作程度的不同，大致可分為以下幾種形式:(1)委托中央制定：將區域立法的職責委託中央執行；(2)設立區域立法機關：設立一個專門負責區域立法的機構，但《憲法》和《立法法》未設立此立法權；(3)設立專門立法領導機構或協調機構：前者需要最高權力機關的授權，而後者可依授權或行政協議方式實現；(4)共同立法:多個地區共同起草立法文件，但仍由各自的立法機構通過；(5)協同立法:各地在協商一致的基礎上自行立法；(6)分別立法：各地參考區域的共同目標和規劃自行立法。本文認為，在“一國兩制”制度下，粵港澳三地現在採取的“分別立法”模式實際是最為可行的選擇。一方面，香港和澳門享有高度自治，在法律和政治制度上與內地存在很大差異，分別立法能保障其現有制度。另一方面，粵港澳三地存在憲法地位、法律體系、法治理念等差異，難以採用共同立法甚至設立區域立法機構的方式。此外，分別立法可以保障地方立法主體性，充分體現各地的需求和特色。然而，本文也提到大灣區城市立法缺乏互利合作的整體區域視角。因此，我們提出，在現有的“分別立法”基礎上，粵港澳三地還應進一步探討設立區域立法協調和監督機制（採取委員會形式或專家諮詢小組形式）的可能性，以彌補分別立法現階段的不足。
如前所述，大灣區建設涉及“一國、兩制、三法系”，要實現較高程度的多層次多領域規則一體化，包括法律層面的一體化和法制協調，其難度比長三角區域一體化要難得多。〔30〕長三角一體化發展僅僅需要處理中央地方關係，其統籌協調機制呈現出金字塔型；而大灣區建設需要同時處理“中央特區關係”和“內地港澳關係”，呈現出網狀結構，更為強調各地政府之間進行相互協調。〔31〕本文建議在中央的授權或支持下，建立粵港澳三地立法主體間多領域的區域立法協調機制，定期舉行區域立法聯席會議和交流座談會，就大灣區立法相關議題（例如共同目標、立法原則、關鍵概念、爭議點、特定領域立法展開等）展開研討，共同規劃立法計劃，積極交流立法資訊和動態，增強對彼此已制定和擬制法規的瞭解，促進立法評估、修改、完善或廢除，謀求不同法律體系間的相容、銜接與協調，從而緩解區域間的立法矛盾。重要的是，以上機制能在“一國兩制”制度下開展，不與現行立法制度發生衝突，彌補分別立法的缺陷，推動大灣區立法朝著一個互利共贏的方向發展。儘管港澳特區政府包括立法機關已經關注到大灣區建設大方向，並在不同領域通過了一系列政策措施，以推動與大灣區內城市或行業的交流合作，但這遠遠不夠。為了加快適應大灣區建設的步伐，港澳方面應當加強與大灣區特別是廣東省政府的合作，透過包括會議和訪問等相關機制，協同合作步驟，然後（還是需要）制定相關的、相應的法律。長遠來看，特區衹有通過制定涉大灣區的條例法令，才能真正促進與大灣區內各城市間的規則銜接、機制對接和協同發展。 |
