粵港澳大灣區各級立法機關和政府制定的高位階法律文件數量偏少，與大灣區的發展需求不相匹配。規章以下規範性文件(即“紅頭文件”，指由地方政府或相關部門發佈的非法律法規性質的文件）數量相對較大。儘管“紅頭文件”作為我國地方行政執法的重要依據，實踐中與立法同樣具有普遍約束力，也是維護地方利益的手段，但它們與國家法律發生衝突的情況時有發生。〔9〕相對於法律法規，這類文件的制定和修訂相對較簡便，不需要像法律法規那樣經過較為繁瑣的立法程序和審批程序，因此更具有靈活性和及時性。在大灣區快速發展的背景下，地方政府和相關部門可以根據實際需求及時制定相應的規章以下規範性文件，也可以更加靈活地根據實際情況進行調整和完善，以滿足快速變化的發展需求。此外，規章以下規範性文件更容易針對特定問題進行規定和指導，具有更高的實效性，也便於解決實際問題和推動具體項目發展。總之，“紅頭文件”多是地方治理的一個特色，不能簡單否定。在目前階段，這些文件的發布和實施可以對大灣區建設提供及時的、具體的指導和支持，有助於推進大灣區的高效發展。
然而，規章以下規範性文件並不構成《立法法》意義上的法律淵源，強制執行力有限，並且地域性太強，難以滿足大灣區法治建設一體化的需要。在推進大灣區建設的過程中，過度依賴政策性文件不利於法治灣區建設水平的提升，與港澳特區注重法律治理也會存在結構性的衝突，限制制度建設和合作深度。就此而言，大灣區建設還是應該注重立法建設和法治文化建設，以推動穩定有序的合作。
（三）立法類別和內容特徵
粵港澳大灣區城市的立法主要集中在核心領域和重點問題。國家決定建設粵港澳大灣區有其經濟意義上的考量，體現在三地產業經濟之間的合作與發展以及各城市公共資源的互通共享上〔10〕，因此，廣東省及廣東九市所制定的法律文件也主要是在回應這些訴求。廣東省和廣東九市涉大灣區的法律文件主要著眼於三大方面:（一）經濟發展類，旨在推動粵港澳經濟間的更緊密合作；（二）社會服務類，以優化粵港澳人力資源分配和社區資源共享為主旨；（三）司法及爭端解決類，以深化粵港澳司法機構間協作和構建爭端解決機制為目標（見表二）。
［表二：廣東省及廣東九市法律文件分類統計〔11〕］ |
