在地方立法權限不足的情況下，大灣區各城市各自制定的相關法律規範呈現出“以我為主”的特點，很少從與大灣區融合的大局全域出發，協同立法，這導致各地法律規範與規則之間缺乏統一、配合與銜接機制，甚至出現衝突和不匹配的情況，進而遲緩了三地在實現融通發展和規則協同等方面的進度。具體而言，許多地方立法仍以單城市為重心，唱獨角戲，缺少區域整體的思路和考量。若仔細究之，則可發現是如下原因造成的這一現象:(1)缺乏以區域（以粵港澳為單位）為基礎頂層設計和戰略指引；(2)各地立法主體的格局也僅僅局限在自家一畝三分地；(3)重要的是，城市之間存在資源競爭和利益分歧。王春業從經濟特區立法權限不足，甚至存在萎縮的角度指出問題之所在，深圳實際上難以承擔先行先試政策法治化和與港澳地區進行深度對接的重任。在缺乏中央層面的統籌協調和高層次的制度設計下，香港和澳門特區即便正式開展大灣區的相關立法工作，也很難從法律層面與廣東省和整個大灣區建設的戰略步調得到有效銜接。特區所享有的獨立立法權不足以提供充分有效的制度保障和法律框架以支撐粵港澳三地的聯動合作。〔22〕
從立法的視角出發，大灣區城市間的合作仍局限於部分方面的單向優惠或雙方措施，缺乏大灣區整體發展的考量，難以推動區域合作更深入發展。這樣寫可能有點強人所難，對相關地方也不公平，“屁股指揮腦袋”這種決策行為很難一朝一夕解決。目前，廣東省和廣東九市出台了很多單向有利於港澳居民的各種立法與政策，吸引他們到大灣區生活、創業、就業以及享受社會服務。然而，香港和澳門卻沒有制定出對等的應對政策和辦法，缺乏相應的程序和措施為大灣區內地居民進入港澳提供便利與保障，在推進大灣區人員的流動方面的力度明顯不足（在此先不去討論港澳地緣因素）。從長遠來看，以內地居民和港澳居民待遇不對等的形式推進合作將損害粵港澳三地間的互信基礎，遏制三地人（才）的充分流動與交融，削弱大灣區優勢資源的有效配置和互換，不利於大灣區的持續性發展。
三、粵港澳大灣區立法和法治建設的路徑選擇
大灣區各城市的相關立法尚處於基礎建設階段，需要不斷探索完善。為更好地規範大灣區建設的立法工作，實現區域內城市間法治理念共享、法律制度銜接與協同發展，我們需要進一步探索創新的方式，膽子大一點打破傳統思維，克服“兩制”帶來的理念與制度壁壘，構建一套在大灣區內自成體系、且能適應大灣區發展長遠需求的法律體系。
在探討大灣區的立法和法治建設的具體路徑之前，我們有必要先明確一個事實，同時也是基本前提，那就是三地存在於“一國兩制”大環境之下。根據現有經驗，一國一制之下實現區域經濟合作發展，如西部大開發、長三角合作等，沒有憲制性法律的障礙。而“一國兩制”之下的粵港澳大灣區建設不僅僅是經濟合作（哪怕對利益持份者來說首先是經濟合作）那麼簡單直接，實際推進起來必然涉及到央地關係的調適、三地之間的利益分配和資源配置，再加上“一國、兩制、三法域/系、三關稅區”帶來的複雜性也為三地的立法增加了難度。原則上講，無論內地與港澳地區融合的程度如何，大灣區建設面臨何種挑戰、何種新形勢，都必須堅守“一國”之本和“兩制”之價值與精神，不應改變國家與港澳地區的憲制關係，更不應改變港澳地區的政治和經濟體制。〔23〕儘管如此，粵港澳大灣區建設國策是不能動搖的，為此我們要研究問題、找到辦法並逐步推進大灣區建設進程。 |
