（一）從“軟法”為主轉變為軟硬兼施，〔24〕促動政策法規從紙面落到實處
粵港澳大灣區建設《框架協議》、《規劃綱要》和三個“方案”等“軟法”（soft law）政策性很強、方向感十足、且呈柔性，但是操作性差、自身執行力不足、缺乏剛性。大灣區建設雖有“政策性和指導性文件”（“軟法”）提供的政策支持與保障，但軟法由於其制定過程不夠規範，規範性不足，約束力也相對薄弱，且不具備強制執行力，故它們很難得到全面貫徹，對某些涉及重要利益和公共事務的問題可能無法提供充分的保障，同時存在普遍執行不到位的情況。在我國這種具有獨特政治文化、行政文化和悠久的管治傳統之下，《框架協議》、《規劃綱要》無疑是非常必要的第一步，因為它們既為大灣區合作發展提供頂層設計和謀篇布局，又為大灣區建設提供明確的政策指引。我們首先建議，全國人大及其常委會以全國性立法或專項授權立法的形式確立這些軟法的法律效力，或將它們直接轉換成適用於粵港澳的全國性法律，以提供上位法依據。之後，粵港澳三地立法與行政機關係統完善“硬法”規範，並增強其針對性和可操作性，最終為國家政策與藍圖的具體落實提供有力的法治保障。隨著大灣區建設的深入推進，大灣區法治建設應當從依靠軟法為主逐漸進化為軟硬並重、軟硬兼施，即逐步由較多依賴指導性和政策性文件轉向更多地採用法律法規的形式，開創區域合作的法制化與法治化。
從中央層面來看，最理想的選擇是將現有的各類指導文件包括《框架協議》、《規劃綱要》以及“三個方案”以全國性法律的方式予以法制化。為了確保大灣區建設得以依法進行，全國人大及其常委會需要制定如《粵港澳大灣區合作建設發展框架法》或《大灣區合作綱領法》的全國性法律以解決正當性、授權及粵港澳三方合作原則和方法問題。〔25〕作為全國性法律，《框架法》或《綱領法》可借助港澳《基本法》第18條分別列入港澳《基本法》附件三，在特區予以直接實施或在地化處理後實施。〔26〕如若制定《框架法》還不能提到議事日程，可以考慮由全國人大常委會作出專項決定，對兩地政府間協議給予授權和合法性確認，如此同樣能讓軟法規範得以享有法律效力，這還不會影響到特區立法權的行使，也不會干預特區高度自治權。〔27〕
從地方層面來看，廣東省、市通過所積纍的實踐經驗逐步形成能適應本地區特點和需求的地方法律制度，以地方性法規和規章的形式為大灣區內的企業和居民提供更充分的保障，將行政規範性文件從主導地位轉變為輔助作用。此外，隨著各領域之間的交流和合作不斷深化，涉及的具體問題也日益增多，偏重於宏觀戰略規劃的法律文件難以適應實際運作中的需求。因此，需要逐步制定更為詳盡的法律規範，把宏大的指導目標具體化為可以落地執行的細化規範與準則。詳盡型的立法比泛泛的宏觀原則性立法更具有約束力和執行力，更有利於三地不同領域之間的有效銜接與協同，推動法治建設。我們看到，港澳特區的管治特點強調法律治理（the rule of law），而非僅僅依靠政策指導，而政策必須轉化為法律。大灣區內的各城市需要備有高位階的法律保障並引入更加細節化的立法內容，以提升法治化水平，促進與港澳地區更深層次的融合與協作。需要強調的是，詳盡型法律和綱領型法律（法的外型）實際上並不互相排斥，在不同的情況下都有各自的優勢。詳盡型立法更適用於一些比較成熟和規範性要求較高的領域（如公共衛生），以具體的規定協調解決在不同法律體系之間出現的實際矛盾和衝突，加強立法效果；〔28〕而對於一些新的事項、表現差距較大或複雜敏感的問題，綱領型立法可以提供一些共同的原則和目標；先起到過渡的作用，後續可以隨著合作的深入再根據實際情況不斷完善其實施細則。這樣做可以避免初期由於過於詳盡的規範而造成區域合作的爭議，且限制行動的靈活性。廣東省市可以以漸進、分階段的方式實現過渡到詳盡型立法為主的轉型，先在部分城市和特定領域進行試點，從涉及影響較小、合作難度較低、繁瑣程度較少、進程較快的領域開始，逐步擴大到其他領域，如此積纍成功經驗；同時借鑒現有的宏觀政策性文件的部分內容，按照合作深度逐步完善和細化法律規範，達到提高執行效能的目的。 |
