中評社╱題：中美推動人工智能“向善”發展的主要挑戰與可行路徑 作者：彭念（廣州），華南理工大學區域國別研究中心印度洋島國研究中心研究員、外國語學院副教授／博士生導師；林易非（廣州），華南理工大學區域國別研究中心印度洋島國研究中心研究助理；丁楚儀（廣州），華南理工大學區域國別研究中心印度洋島國研究中心研究助理
【摘要】本文對中美人工智能治理合作的現狀、意義、挑戰與路徑進行深入分析，并發現，中美已在人工智能領域建立政府間和民間對話機制，亦取得一些共識和進展，但挑戰猶存。這主要包括：美國對華科技限制打壓衝擊中美人工智能交流合作，美對華“零和博弈”思維破壞中美進行人工智能交流合作的政治互信，中美人工智能領域的法律規則差異和美對華數據安全和隱私保護擔憂阻礙雙方交流合作等。基於此，本文提出，中美應建立1.5軌人工智能對話機制，拓寬中美民間人工智能交流渠道和提升交流效率，避開中美人工智能技術競爭鋒芒，轉向安全治理和倫理規範建設，以促進中美人工智能治理合作，完善全球人工智能治理體系，推動人工智能“向善”發展。
作為二十一世紀的突破性變革型技術創新，人工智能正在深刻重塑全球政治經濟格局以及社會發展形態。作為人工智能領域的領軍者，中美在人工智能領域的互動成為研究熱點。現有文獻大多聚焦中美在人工智能技術發展、產業應用、人才建設、安全治理等領域的比較研究以及美國人工智能發展及其對華影響等方面①，鮮有研究深入分析中美在人工智能領域的合作。實際上，中美加強人工智能治理合作意義重大，不僅可以加速人工智能技術迭代升級，還能完善全球人工智能治理體系，推動人工智能“向善”發展。基於此，本文試圖為促進中美人工智能治理合作探索新路徑，以推動構建公開透明安全有效的全球人工智能治理體系。本文分為四個部分：第一部分梳理中美人工智能治理合作的現狀，第二部分指出中美人工智能治理合作的意義，第三部分考察中美人工智能治理合作的挑戰，第四部分提出中美人工智能治理合作的路徑。
一、中美人工智能治理合作的現狀
中美兩國在人工智能領域的政策溝通呈現出雙、多邊并行趨勢，并構建起官方和民間并存的“雙軌”對話機制。2023年10月，中國發布《全球人工智能治理倡議》，并稱願同各方就全球人工智能治理開展溝通交流、務實合作。11月，首屆全球人工智能安全峰會在英國舉行，中國、美國、英國以及歐盟等28國聯合簽署《布萊切利宣言》，展現出各國在應對人工智能挑戰上的“罕見全球團結”②。同月，中國國家主席習近平與美國總統拜登舉行會晤，雙方就建立人工智能政府間對話機制達成重要共識，開啓中美人工智能交流合作新篇章。2024年1月，中國外交部長王毅與美國國家安全事務助理沙利文舉行會晤，雙方同意在今年舉行中美人工智能政府間對話機制首次會議。4月，王毅與美國國務卿布林肯舉行會談，雙方達成五點共識，包括舉行中美人工智能政府間對話首次會議以及進一步推進人工智能領域合作。③5月，中美舉行首次人工智能政府間對話會議，標志著兩國在人工智能領域的官方對話機制正式確立。8月，王毅與沙利文舉行會晤，雙方同意適時舉行第二輪中美人工智能政府間對話等機制性安排。④
除了雙邊層面交流合作，中美兩國也在聯合國、G20等國際組織框架內，就人工智能發展原則、軍事應用限制及倫理規範等議題展開深入討論。兩國還共同支持聯合國相關機構在人工智能治理方面的工作，參與并推動《特定常規武器公約》《人工智能倫理問題建議書》等全球性協議的修訂與完善，以應對人工智能技術快速發展帶來的新挑戰。2024年3月，聯合國大會一致通過由美國牽頭提出的決議案《抓住安全、可靠和值得信賴的人工智能系統帶來的機遇，促進可持續發展》。⑤7月，第78屆聯合國大會協商一致通過中國主提的“加強人工智能能力建設國際合作”決議，包括美國在內的140多國參與聯署。⑥在官方交流合作之外，中美兩國亦建立人工智能二軌交流平台。2019年10月，清華大學戰略與安全研究中心與美國布魯金斯學會正式啓動“人工智能與國際安全”聯合研究項目，并建立定期對話機制。截至目前，雙方已舉行九輪對話，有力推動了中美民間人工智能交流合作。
二、中美人工智能治理合作的意義
（一）推動人工智能技術迭代升級
在全球人工智能版圖中，中美兩國以其先進的技術優勢占據領先地位，共同引領全球人工智能快速發展。在技術層面，美國以其卓越的算法研究能力著稱，展現出強大的原創性和創新性，不斷推動人工智能技術邊界的拓展；而中國則以海量且多樣化的數據資源為基石，通過廣泛的應用場景和高效的成果轉化機制，推動研究成果快速落地。在應用層面，美國人工智能頭部企業產出了更多具有高影響力的專利，并在人工智能產業的基礎層和技術層形成多個技術集群，而中國尚未形成獨具特色的技術集群。⑦在人才方面，美國人工智能人才規模更大、更有經驗，高質量人才占有絕對優勢，但中國人才規模和質量迅速提高，人才潛力巨大。⑧因此，中美兩國在人工智能領域進行合作，不僅可以推動各自在技術層面“取長補短”，共同提升人工智能技術水平，還可以在應用和人才層面形成人工智能產業規模效應，共同做大全球人工智能市場，壯大全球人工智能人才隊伍，推動全球人工智能技術的整體進步和人工智能產業的發展壯大。
（二）完善全球人工智能治理體系
隨著人工智能的飛速發展，隨之而來的治理挑戰也逐步浮現，并威脅人類社會的未來發展。因此，構建公正合理、安全有效的全球人工智能治理體系尤為緊迫。作為全球人工智能領域的兩大關鍵行為體，中美兩國在人工智能治理領域進行合作，不僅會影響人工智能技術發展軌跡，更對完善全球人工智能治理體系和促進全人類更好發展具有重要意義。中美兩國通過攜手合作，共同探索人工智能“向善”的規則路徑，不僅有助於樹立負責任技術應用典範，還會為國際社會建立合作治理標杆。特別是在軍事安全等敏感領域，如果中美能够達成并踐行人工智能使用共識，人工智能安全可控發展將得到保障，人工智能技術的誤用、濫用風險也會相應減少。更為重要的是，中美合力推動建立全球人工智能治理規則，還有可能推動雙方在氣候變化等其他全球治理領域的合作，從而促進技術發展與人類福祉的和諧共生。因此，中美人工智能治理合作不僅體現在促進技術層面的共同進步，還是推動全球治理體系完善的重要驅動力，對建立更加公正合理安全有效的全球治理體系具有重要意義。
三、中美人工智能治理合作的挑戰
（一）美國對華科技限制打壓
自2018年美國制裁中興和華為等中國高科技企業，并制定《出口管制改革法案》遏制對華技術輸出以來，美國對華科技限制打壓層層加碼，企圖以此來遏制中國的“科技崛起”。當前，美國正從加大科技研發投入、改革國內科研體制、實施“小院高墻”策略、構建“民主科技聯盟”、爭奪全球科研人才，以及主導國際技術標準等多條“戰綫”，在科技領域對華進行統合性壓制。⑨
首先，美國通過出台法案和行政命令來強制阻擾中美科技合作。2021年3月，美國人工智能國家安全委員會發布《最終報告》，鼓吹中國可能超越美國成為人工智能的全球領導者，并建議美國設立技術咨詢委員會，確保其在人工智能領域的全球領先地位⑩。同年4月，美國公布《2021年戰略競爭法案》，將中美供應鏈和高科技競爭上升至立法高度，將對華科技遏制制度化、框架化。⑪2022年8月，美國出台《2022年芯片與科學法案》，明確提出獲得資助經費的半導體企業，未來十年不能在伊朗、俄羅斯、中國等國投資建廠。2023年10月，美國發布《先進計算芯片更新規則》《半導體製造物項更新規則》，全面升級對華半導體出口管制規則。2024年5月，美國出台限制AI模型出口法案——《加強海外關鍵出口限制國家框架法案》。該法案對《出口管制改革法案》做出三項修改，授權美國商務部長可以在和國務卿、國防部長和能源部長協商後，對一些“人工智能系統”和“對美國國家安全至關重要的特定新興和基礎技術”進行出口管制，并限制美國人與外國人合作開發此類系統和技術。⑫通過出台系列立法法案，美國系統性規劃從技術投資促進、供應鏈重構到科研人才流動控制等多維度的對華高科技遏制策略。此外，美國還頒布一系列行政命令，如將華為、中芯等多家中國高科技頭部企業列入投資“黑名單”，將商湯科技、曠視科技等多家中國頂尖人工智能企業納入投資限制名單，擬將腦機接口技術等前沿科技納入出口管制清單等，直接限制中美在人工智能領域的投資與合作。
其次，美國通過組建“半導體聯盟”來遏制中國高科技發展。美國《2021年戰略競爭法案》提出，將在人工智能等新興技術領域與盟友開展合作，以減少對中國供應鏈的依賴。《2022年美國競爭法案》則提議成立所謂的“芯片四方聯盟”（日本、韓國、美國、中國台灣地區），構建排華的“封閉性技術生態圈”。2023年1月，美國將“芯片聯盟”擴展至荷蘭；同月，美國與印度啓動“美印關鍵和新興技術倡議”，“芯片聯盟”再次擴員。通過出台這些措施，美國已成功聯合日本、韓國、荷蘭、印度等盟友和夥伴，嘗試在全球人工智能產業鏈中剝離中國元素，阻遏中國人工智能和超級計算產業發展⑬。
再次，美國還以技術價值觀為武器，通過強化“民主共識”來凝聚盟友力量，共同應對所謂的中國“數字威權主義”挑戰。一方面，美國夥同盟友指責中國通過控制關鍵數字基礎設施、推行特定法律規範、在國際技術標準制定中傳播“非自由主義”價值觀，對全球數字技術發展構成潛在威脅；另一方面，美國藉此倡導建立由其牽頭、盟友參與的多邊技術合作框架，旨在通過“技術民主”來對抗“數字威權”，確保人工智能的技術研發、標準制定及出口控制等關鍵環節均符合西方民主價值觀，以達到維護自身技術霸權和民主價值觀輸出的雙重目的。⑭
（二）戰略競爭與信任赤字
雖然中美人工智能合作定位高（由中美元首會晤提出）、起點高（有政府間對話機制），但兩國激烈的戰略競爭與雙方高企的信任赤字制約合作的深化與擴展。隨著美國對華戰略競爭逐步升級，人工智能的戰略價值被無限放大，漸趨成為美對華競爭的重要籌碼。實際上，早在中美貿易戰打響後不久，美國就開始鼓噪對華“科技戰”，人工智能首當其衝。
一方面，美國將中美人工智能發展比拼視為類似軍備競賽的“零和博弈”，窮盡一切手段阻遏中國人工智能發展。美國不僅對中美人工智能商業合作橫加阻攔，還將人工智能合作上升至國家安全層面，人為阻斷兩國在人工智能領域的正常人員往來和國際科研合作。這些“惡意”政策不僅加劇中美“科技戰”博弈態勢，還引發中國的質疑和不滿情緒，壓縮中美人工智能合作空間。實際上，在中美首次人工智能政府間會議期間，中方就對美方在人工智能領域對華限制打壓表明嚴正立場。⑮而在今年8月王毅與沙利文的會晤中，中方更是明確要求美方停止在經貿和科技領域打壓中國，停止損害中方正當利益。⑯
另一方面，儘管美國與中國就人工智能合作進行對話，但也在同步推進對華高科技遏制政策。簡言之，美國希望以合作穩住中國，不讓人工智能成為中美戰略對抗的另一個爆發點。同時，美國仍認定中國是美國在人工智能領域的強大對手，并不遺餘力地限制打壓中國人工智能發展，竭盡全力維護自身在人工智能領域的領先地位。這不得不使中國懷疑美國開展對華人工智能對話的真實意圖。雙方的相互猜疑使得中美人工智能對話充滿不確定性，制約對話取得實質性共識和標志性成果。正因如此，王毅才在與沙利文的會談中指出，同意適時舉行第二輪中美人工智能政府間對話等機制性安排。這也表明，中美人工智能對話還未形成固定的機制性安排，仍需要根據中美關係發展形勢來不定時推進。并且，在首輪對話舉行之後，雙方并未發布對話成果，衹是“建設性地交換了意見”。由此可見，中美在人工智能合作領域還存在不少障礙。
此外，雖然中美之間的民間人工智能合作對話可以在一定程度上突破官方對話障礙，但也存在一些局限性。正如主導中美人工智能二軌對話的清華大學戰略與安全研究中心副主任肖茜所言，對話也面臨三方面的難題：因中美關係惡化，雙方很難找到具有可操作性的合作方案；人工智能軍事化應用案例相對較少，雙方難就其實際效果和預防措施進行深入討論；雙方對人工智能相關術語有理解障礙，降低了溝通效率。⑰
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