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| “海上絲綢之路”給中國——東盟安全關係帶來機遇與挑戰。 |
中評社╱題：海上絲綢之路與中國－－東盟安全關係初探 作者：饒兆斌（馬來西亞），馬來亞大學中國研究所副所長、博士
前言
2013年秋中國領導人習近平提出“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”兩大倡議，引起中國國內國外不少專家學者的關注。經濟學家側重其為區域經濟一體化的創新模式，中國國情專家認為這是中國西部大開發的新動力，而國際關係學者則傾向於解讀其為對美國“再平衡”戰略的回應。無論是何種解讀，中國政府大力推動“一帶一路”戰略是不爭的事實，但此戰略成功與否，很大程度上取決於中國和“一帶一路”周邊國家的信任和互動。基於此點，本文探討的是中國與東盟（包括東盟整體和個別東盟成員國）有關安全議題方面的合作與爭議，並試圖闡述“21世紀海上絲綢之路”給中國－東盟安全關係帶來的機遇與挑戰。
（圖1：中國－東盟安全關係：1970年代至今）
“權宜盟友”：七十年代至八十年代的中國－東盟安全關係
東盟成立於1967年，由當時印尼、馬來西亞、新加坡、泰國和菲律賓組成。成立之初起宗旨為加強區域內的經濟增長和社會文化發展，以及調節東南亞國家內部的一些爭執，同時亦有一致對外的意義，特別是針對當時在東南亞大陸地區（特別是北越）蓬勃發展的共產主義和中國。成立之初，很難說這個組織會有太長的壽命，畢竟之前的一些區域組織（比如Association of Southeast Asian States [ASA]）成立不久後就不了了之，失敗告終。而東盟走過了超過40年，並成為區域內的主導力量，緣由於1970年代地緣政治局勢大變化。此前東南亞國家不少都認為西方大國勢力仍會扮演“保護罩”的角色，但在1969年，英國宣布其軍事力量將會1971年以後在蘇伊士運河以東退出，同年美國也在關島發佈“關島宣言”（美國即將在東南亞採取軍事收縮的政策），從而引起了東南亞國家擔心區域權力“真空化”的現象，因而採取更緊密的合作態勢。這種自救意識大大增強了東盟的生命力。
同時，英美強權的退縮，也帶出了一個各個東南亞小國不得不面對的問題：在英美強權勢力收縮的情況之下，如何面對中國？務實的各國領導人也在這個背景之下採取了和中國接觸的政策（馬、泰、菲分別都在1970年代中期和中國建交）。同時，越南統一和出兵柬埔寨、蘇聯太平洋艦隊的強化和有關“亞洲集體安全體系”的主張等等，無不加劇了東南亞國家的不安。①中國當時雖然也是共產大國，對東南亞各國內的共產黨還維持著千絲萬縷的關係，但在地緣政治上，中國和兩個社會主義“兄弟國”（蘇聯和越南）鬧翻，形成了被蘇聯、越南、印度包圍起來的不利形勢，所以它的理性選擇是一方面和美國合作，另一方面也和畏懼越南的東南亞國家建立緊密的雙邊安全關係，特別是受越南威脅最深的泰國。某種程度上，中國成為了替代美國的“安全保障者”。同時，改革開放大業剛開始的中國，急於和東南亞國家保持和提升商貿上的來往，調整了其對待東南亞各國共產黨的政策。最後，東盟本身也是得到美國、日本、澳洲等區域大國支持的組織，中國對它挑戰不會帶來任何好處，而和它合作則有助於其安全和經濟發展的政策。②
雖然東盟國家在長期而言仍然視中國為一大威脅，但在短期內，面臨著越南（特別是對東盟而言）和蘇聯（特別是對中國）所帶來的威脅，東盟和中國（加上美、日）形成了某種權宜性的盟友（alliance in convenience）。當中，泰國由於面對越南的威脅最大，和中國的安全關係發展到了某種程度的軍事盟友關係，但其它東盟國家雖然短期內視中國為抗越的盟友，但從長遠和戰略角度上，仍然視中國為一大威脅。馬來西亞和印尼在1980年聯合發表的“關丹宣言”（The Kuantan Principle），就是一份要求中國約束自己，不該插手柬埔寨事務的宣言（它同時也要求越南終止和蘇聯合作）。③“關丹宣言”對接下來的地緣政治發展毫無影響，中國、越南、蘇聯都不理睬它，但它確實表達了部分東南亞國家對區域安全課題的看法。
冷戰結束：磨合期的中國－東盟安全關係
蘇聯的瓦解和冷戰的結束使中國的戰略地位下降。不再需要中國來抗衡蘇聯的美國開始對中國有許多不友善的言論和政策（同時發生在1989年的天安門事件也加劇了美國對中國的不友善）。但相同的情況並沒有發生在東南亞。蘇聯的瓦解導致了越南實力的削弱，意味中國作為對抗越南的戰略合作關係不復存在，但東盟諸國卻沒有因此而和中國疏離。在九十年代，東盟吸收了越南、柬埔寨、寮國、緬甸，成為全面性納入所有東南亞國家的區域組織。中國在九十年代初和印尼、新加坡、汶萊建交並且和越南恢復關係後，已經全面和所有東盟國家維持正常關係。不過，這個時期的中國－東盟安全關係並非一帆風順，可以被稱為是一個摸索和磨合的時期。
隨著蘇聯威脅的瓦解，中國迎來了建國以來最好的安全環境。因而，在後冷戰時代，中國安全戰略的基本目標調整為爭取一個和平穩定的環境以進行自身的現代化建設。以此基本目標為基礎而衍生出的戰略目標是保障國家的安全繁榮，維護國家領土、領空、領海的主權和權益，維護和實現民族統一，以及維護東北亞和東南亞兩個次區域的和平穩定。為了實施這些目標，中國的亞太戰略基本方針為國防建設服從於經濟建設、精兵政策、在不結盟的原則下進行雙邊和多邊的安全合作、以及不承諾放棄武力實現民族統一。④
中國政府基於上述目標和戰略，逐漸發展出一套被中國學者稱為“新安全觀”的理論。根據“新安全觀”的說法，過去冷戰時代以意識形態為基礎建立起來的軍事集團和同盟已經不符合時代的潮流。世界局勢的變化使得“人們不可能用單一的標準來劃分戰略敵手和戰略夥伴。各國安全利益是多重的，任何兩個國家的安全利益都只是部分重疊，其他部分的安全利益很可能與另外一些國家相同”。“因此，共同的安全利益只能依據具體問題而定，而不能一言以蔽之”。⑤新安全觀反對軍事結盟而強調合作安全（cooperative security）。合作安全強調防止衝突發生、抑制武力的使用、強調安全不是純屬軍事課題而是受多方面（軍事、政治、經濟）影響、沒有特定的共同敵人而主要針對不確定的安全隱患，主張成員國自願性的合作和建立信任措施。⑥這種合作觀念，其實以建立戰略信任為最重要的因素。
中國的這一套“新安全觀”在某種程度上得以在與東盟國家的安全關係上付諸實踐。1991年，中國受邀成為東盟的對話夥伴國，並在接下來的十年裡，積極參與由東盟主導的區域安全合作與對話機制，比如東盟區域論壇、東盟+3、東亞高峰論壇、東盟國防部長擴大會議等等。從1997年起，東盟和中國維持著年度高峰論壇（ASEAN-China Summit）。中國對東盟國家的軍事外交活動開展于1990年代（泰國則更早），比如中國和馬來西亞都是在1990年代開始了國防部長和武裝部隊總司令互訪的外交活動。
雖然整體而言九十年代的中國－東盟保持相對良好的友好合作態勢（特別在經貿領域），然而，在冷戰消退的背景下，新的區域安全議題卻開始浮現，尤其是中國與數個東南亞國家在南海島嶼主權上的爭議。中國軍隊在1974年、1988年和1995年曾經展開軍事行動，分別佔領了越南和菲律賓聲稱擁有主權的島嶼，成為這兩個國家盛行“中國威脅論”的重要依據。
東盟國家，雖然各個國家的安全目標和戰略有所不同，但在對待亞太安全議題上，其戰略目標集中於三點：保護海洋權益、維護地區穩定、提高東盟在區域裡安全議題的重要性。東盟對美、日、中等大國既有防範又有拉攏，希望它們之間相互牽制，但總體而言，東盟為了實施上述目標而採取的政策為：⑴支持美國在亞太的軍事存在作為一種穩定性的力量；⑵利用大國之間的矛盾來加強本身在亞太安全課題上的發言權；⑶提高東盟自身的內部合作；⑷加快國防現代化。⑦
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