2.利益和接觸的層次
一些總統就職時就決定要同中國保持高度接觸，而另一些則較少涉及中國事務。不管是何目的，中國對當代美國總統而言都是國際舞台上的一個主要角色，這點是毫無疑問的。
有4點因素迫使美國總統同中國保持高度接觸：（1）想在雙邊關係中做大的改變（尼克松、卡特、里根和克林頓）；（2）政府想要抵制來自國會或公共輿論的會激怒中國的政策；（3）政府本身的對華政策高度分裂，而總統必須對此作出裁決（里根、克林頓和小布什）；（4）產生了同中國之間的危機（里根、老布什、克林頓和小布什）。你可以想象，當總統面對著其中的1種或者幾種情況時，或者是在他們就任期間頻繁地遇到這些問題，當這樣的情況發生時，中國就不可避免成為一項重要政策議題。
3.政策團隊結構
總統要做出的唯一最重要的決定即是否要設置一個高級別的官員，就對華政策代表總統的聲音並總領美國的對華政策。一些總統有這樣的官員，如尼克松、卡特和老布什，他們相應的官員是基辛格、布熱津斯基和斯考克羅夫特，由這些官員在國家安全委員會主管對華政策。但如果這樣一位強有力官員並不明顯的話，如克林頓政府的第一任期和小布什政府，就會有更多的問題湧現。
當有人負責美國對華政策、總統參與、中國通的意見被采納以及政府運作規律時，美國的對華政策會得到最佳運轉。但當總統不參與、內閣官員意見不統一、國家安全委員會相對較弱，其中國政策在國會山、國內以及利用不同部門的外國利益集團間造成困惑，美國的對華政策就運轉不佳。
從內閣官員層面上看，對華政策的不同肯定存在，重要的是，在國務卿、國防部長和財政部長之間有一個對華政策的基本核心。例如，如果小布什總統一開始就用鮑威爾和蓋茨搭檔，而不是鮑威爾和拉姆斯菲爾德，這對幾乎不對眼瞧對方的搭檔，他的對華政策會有效很多。形成對比的是，財政部長保爾森對中國的興趣和經驗成為小布什政府後幾年的重要資產。
從政策過程的結構來看，後兩屆政府可以提供更多經驗。首先，小布什政府內有兩個等效的國家安全委員會，即副總統和他自己的龐大的國家安全官員以及國家安全委員會本身。不管這兩者觀點的優劣，這兩個競爭性的團隊在正常執行中製造了困惑和不穩定性。一個積極的副總統，和一群獨立而且龐大的官員在安全領域將導致問題的產生。
第二個經驗來自克林頓時期的國家經濟委員會，當時的負責人是羅伯特．魯賓。這是一項積極的經驗，盡管也存在一些問題。1990年以來，美中關係中經濟和貿易議題重要性的逐漸提高，在最高層制定對華政策時，將經濟因素考慮其中是不可或缺的。啓用魯賓即達到了這一目的，總體上來說獲得了正面的效果。
而所有這些行政和人事議題背後隱藏著一個更重要的問題是，這些當時的總統候選人（後來的總統）以及他身邊的官僚是如何看待世界上的大國和大國關係的。如果他們將世界看成是零和游戲，認為硬權力（軍事權力）是政策中優先考慮的部分，並相信崛起的大國將注定和現存的大國有所衝突，那麼我們同中國的關係很可能會有麻煩。
但如果他們贊同硬權力存在的同時，相信合作、經濟和軟權力的可能性，那麼我們同中國的合作將會大大增加。最後，總統本人和他周圍官僚如何考慮並執行他們的政策，是對華關係成功的關鍵所在。 |
