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中國要謹防基層政權“懸浮”

http://www.CRNTT.com   2010-01-21 09:01:19

人民公社時期的鄉村治理靠的不單單是國家權力，而是政治，不單單是權力的下沉，更是政治的整合，靠政治將農民整合起來，而不是單純依靠治理技術。一旦重心移到治理技術層面，這樣的治理是無法維繫的，因為治理並不是獨自存在的，而是與政治一起發揮作用，一個突出表現是“運動式治理”。今天鄉村治理面臨的困境是，政治與治理的脫節，單純的強調治理技術和能力，並不能將所有的問題解決，反而可能會引發更多的問題。比如低保的問題，很多的惠農政策在實施過程中反而同樣與收稅一樣困難，為什麼呢？說明治理技術與能力並不是唯一的問題，最為關鍵的是，被治理者是否認同，這就是一個政治的問題。今天的問題是，並非沒有認同，而是這一認同與治理出現了錯位。所以，我們就要揭示出什麼樣的治理？什麼樣的認同？ 　　好政策為什麼沒能帶來好治理 　　分田到戶以後，在國家治理和鄉村治理中，治理技術日益受到重視，並成為改革的主導思路。官僚制發展起來，在鄉村治理中的表現就是七所八站先後建立起來，靠科層制而不是政治來治理鄉村，機構膨脹的根源實際上是技術治理路線所必然決定的，鄉鎮作為一個赤裸裸的科層制機器面臨著諸多的治理難題，財力、權力等治理技術層面的問題還是問題的表層，最為根本的問題是，鄉鎮在鄉村治理中喪失了政治主體性，他們的政治主體性退回到了一個較為抽象的層面，即筆者關於權威結構的分析，或者他們的政治意識與鄉村治理無關，蛻化為鄉鎮領導人的政治責任和烏紗帽。 　　筆者通過對新時期鄉村治理的研究發現，僅僅靠技術是無法完成鄉村治理的，稅費改革以來的鄉村治理困境已經證明了這一點，任何技術治理都需要政治意識形態與之相配套，這一點是大家都承認的現實，直白點說，今天的鄉村治理需要政治的配合，很多人已經看出了這一點，單純依靠治理技術的改革思路已經走進了死胡同。那麼，鄉村治理需要什麼樣的政治呢，大多數研究很快地就從去政治化轉向了重新政治化，在村民自治這一重新政治化的思路遭到挫折的情況下，鄉鎮的重新政治化也就提上了議事日程，說白了就是搞民主選舉，直選。 　　政治與治理的配合如何實現 　　筆者並不同意這樣的思路，在對鄉村治理困境揭示的基礎上，我們在上訪中看到一種農民政治，也就是說，我們應該在理解的基礎上思考基層政治重構的方向，本文最後給出的並不是一個出路抑或更具體的對策，而是在現實關懷基礎上的一個關於農民政治的解釋性框架。 　　這樣一來，政治與治理的區分就將關於鄉村治理與基層政權的研究提升了一個層次，並且獲得了與歷史和宏觀政治的勾連。現在看來，單純地呼喚國家權力的介入和對權力性質的規範都是片面的，根本的問題是，政治與治理的配合。 　　分田到戶以後，治理在治理技術思路下展開，原來不是問題的問題重新成為問題，這就是大量的遺留問題，同時，治理技術思路產生了新的問題，比如改革成本、制度成本和組織成本的問題，也就是說，技術治理必然是一種高成本的治理模式。 　　在鄉鎮治理中也是如此，原來的有力量的農民群眾成了鄉鎮的包袱，職能轉變就是把這些群眾推給市場，讓政府從中解脫出來，即所謂的有限政府的說法。同時增強國家的治理技術，這些制度和機構的設置受到成本的限制，政府被迫向自身開刀，即所謂的機構改革，這與企業改革遵循的是同一邏輯，在鄉村治理中，技術治理的改革已經走到了盡頭，走到了極致，鄉村治理的困境促使我們重新思考改革的方向。這就出現了兩種聲音，一是加強國家權力，現在不是加強的問題，而是治理模式轉換的問題（原來的鄉村治理模式已經失效）；二是重新政治化，重建農民與基層政權的政治關係，這一主張同樣缺乏對治理問題的考察，即重新政治化與鄉村治理並不配套，政治與治理是錯位的，這在村民自治中已經充分體現出來。 　　單純依靠治理技術能否應付當前的治理問題？顯然不能，一小部分的上訪者都應付不了，現在鄉政府已經到了赤膊上陣的狀態，這在基層信訪治理中已經淋漓盡致地體現出來了，“頭痛醫頭、腳痛醫腳”都無法維繫了，只能說看好，“給我看好”，縣委書記如是說。一些常規化的上訪，即原先在職能範圍內的上訪，也是越來越無法解決，而向縣一級轉移，有些矛盾和問題甚至向省乃至北京轉移。 　　國家權力如何與億萬小農打交道被看作是國家政權建設的一個根本問題，同時，這一觀點在公共品供給和農民合作的討論中被充分展開，但這一說法太籠統，其實，國家權力與小農打交道有兩個層面的問題，一個是政治層面的打交道，一個是治理層面的打交道，而我們通常所講的是後者，即治理層面的打交道，偏重於治理技術和組織方式，而前者則被嚴重忽視了，僅靠制度是無法完成治理的，制度背後還有一個更為根本的政治及其意識形態。 　　以政府再造為核心內容的新公共管理打造的是一個治理性政府。現代國家建構面臨的一個問題是，是回到福柯意義上的治理性國家，還是盧梭意義上的具有政治主體性的政治國家，這是一個最為根本的問題。 　　幹部聲音 　　基層幹部心聲：基層那些事兒 　　一些基層幹部的思想和幹部作風存在一些問題表現在：觀念不“新”，求穩怕“亂”。思想觀念與市場經濟的客觀要求不相適應，部分幹部缺乏開拓進取精神和創新意識，存在“三怕”現象：一怕工作難。二怕得罪人，三怕擔責任。素質不“高”，怨天尤人。鄉村幹部普遍感到“四難”，即工作任務難完成，公益事業難組織，經濟難發展，局面難穩定。作風不“實”，拈輕怕重。一是缺乏事業心。二是工作不安心。三是對群眾不貼心。（安徽省宿州市埇橋區楊莊鄉人民政府鄉長 陳新迎） 　　基層幹部在工作中最大的難題：一是升遷通道窄，提拔無望；二是環境艱苦，經濟待遇低。基層的工作條件艱苦、瑣事多、難出成績；三是群眾理解不夠，工作難開展。有些群眾對黨的政策理解不透徹，導致基層幹部成了受氣筒子。四是工作任務重、壓力大。國家近年來出台的“三農”政策較多，加大了基層幹部工作量，因此對基層幹部的綜合素質要求較高，需要不斷加強學習才能適應。（中共重慶酉陽自治縣組織部長 陶於祥） 　　現在大部分基層黨組織基本上處於癱瘓、半癱瘓狀態，不少黨員多年不繳黨費，更談不上過組織生活，一部分黨員黨費繳多少，找誰繳都不清楚。基層組織邊緣化是一個不爭的事實。 “亮點”多的鄉（鎮），上級領導去的勤一點，偏遠鄉（鎮）去的少一點，發達鄉（鎮）一把手坐專車，偏遠鄉（鎮）班子成員擠坐面包車。同樣職級反差太大，有一位鄉長戲稱是沒娘的孩。領導不關心、基層有疑心、動搖自信心，用他們的大白話是“老鼠鑽進風箱裡兩頭受氣”。要想穩定基層黨員幹部的情緒，必須一視同仁，組織上關心，生活上照顧，條件上從優，真正踐行讓他們“下得去、放得下、穩得著。”（河南一匿名村支書）

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