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社會、行政改革與中國清廉政府建設

http://www.CRNTT.com   2012-04-17 09:05:11

中國一直反對走西方的民主道路。不過，中國對政治人才的培養可以結合自己的傳統，也就是把賢人政治（meritocracy）和民主政治（democracy），把選拔（selection）和選舉（election）有效結合起來。通過選拔制度保證候選人是清廉的，然後再通過選舉，得到社會的認可。 　　從清廉政府建設的角度，這裡還有一個社會培養政治人才的問題。到現在為止，中國的大多數政治官員都是從內部，也就是執政黨體制內培養出來的。官員都是從低層一級一級地往上提。這裡有兩個主要缺陷。第一是培養幹部的封閉性。因為在系統內部培養，幹部很容易和社會脫節，這些官員在社會大眾的心目中的合法性，也就是認可度，就經常會成為問題。第二是官僚心態。中國政治官員和公務員不分，兩者都是同一個系統培養，因此中國往往缺少政治家。 　　如何改善？從公務員系統培養幹部仍然會繼續，因為它畢竟是一個重要的途徑。但此外，執政黨可以考慮社會培養幹部。執政黨已經成為一個開放的政黨，任何社會階層都可以進入執政黨，參與政治。在此基礎上，執政黨也可以考慮從社會吸收幹部。社會培養幹部有幾個方面的好處。第一，社會培養幹部對執政黨來說的成本很低。現在執政黨培養幹部什麼都自己來，成本非常高。培養一個幹部少則幾年，多則數十年。第二，社會培養幹部可以強化執政黨的合法性性。原因很簡單，因為這些人從社會打拼上來，是競爭出來的，社會的認同度就高。第三，社會培養幹部比較清廉。這些人本來就是社會各方面的精英，社會和經濟背景比較好，他們出任公職不是為了養家糊口。 　　從機構設置來說，中國已經設立了諸多反腐敗和預防腐敗的機構，並且這些機構的數量要大於其它國家。但很顯然，機構多並不意味著反腐敗有效，政府清廉。這說明了，建設清廉政府是一項綜合工程。不過，這裡有一個問題要特別提出來，那就是黨紀國法問題。在中國，幹部涉及到腐敗行為首先要接受黨紀處分。對執政黨來說，這是對幹部必須有更加嚴格的要求。儘管從理論上沒有錯，但實際運作過程中也出現負面的效果。把黨紀放在國法前面，無論幹部還是官員的國法觀念就確立不起來。尤其對官員來說，一旦觸犯黨紀，就會失去任何“人權”，因為黨紀意味著超出法律的懲罰。這種額外的懲罰，對確立官員的政治認同感或者忠誠感沒有任何積極效應，反而是消極的。一些官員對政權沒有任何認同感，把職位當作工具，抱著投機心理，謀私利。如果能夠把國法置於黨紀之前，情況就改變。無論對社會還是對官員，都會有正面的影響。 　　最後一點，如何為一個清廉政府提供一個清廉的經濟和社會環境呢？前面已經強調了政治與經濟的邊界、政治和社會的邊界的重要性。這些分離有利於清廉政府的建設。但是，這絕對不是說，社會領域和經濟領域就不會腐敗了。無論在經濟領域還是社會領域，社會成員照樣會腐敗。一旦經濟社會領域產生腐敗，勢必也會影響政治領域。在任何國家，經濟和社會力量對政權有很大的滲透能力。怎麼辦？這也是政治和行政體制改革的內容，那就是政府對經濟和社會領域要確立規制。政治和經濟、社會的分離並不是說經濟和社會可以脫離政府了。相反，政府必須對它們進行規制和管理。如何建立一個規制型政府，是現階段中國行政體制改革的重點。 　　政治、經濟和社會之間既有邊界，又互相制衡。這是清廉政府的制度保障。在這個過程中，政府和經濟、社會領域發生矛盾的時候又怎麼辦呢？這裡法制和法治就必須到位，因為這是政府和其它社會角色互動的制度基礎。司法相對獨立尤其重要。司法領域是政府和其它社會角色（或者社會不同角色）之間最重要的討價還價的領域。如果這個領域遭破壞，政府和社會之間的衝突不可避免。如何保障中國司法領域的相對獨立，當然也是中國政治改革的一個核心問題。 　　（本文是作者在“廉潔廣州理論研討會”（2012年3月21日）上的演講的第三部分）

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