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社會、行政改革與中國清廉政府建設

http://www.CRNTT.com   2012-04-17 09:05:11

分權以培養社會力量 　　如何跳出這個困境？唯一的辦法就是向社會放權，或者還權於民。分權於社會，社會就會得到空間發展，社會就會逐漸發展出自我管理的能力。社會自我管理能力的提高，就會大大減輕政府的負擔和責任。也就是說，政府的權力範圍就會縮小。權力範圍的縮小非常有利於清廉政府建設；同時也非常有利於在社會和政府之間的良性互動，即政府管得少，但管得好。 　　第二，向社會分權可以培養社會力量，對政治權力構成制約。這方面，中國也面臨巨大的壓力。中國已經進入中等收入階段，社會力量有了長足的成長，社會對政治的期望和參與政治的願望也在快速增加。這要求政府加速改革自身，來滿足社會的要求。這方面，媒體的作用尤其顯著。媒體對腐敗所能構成的制約，大家都比較了解，這裡不再細述。 　　最後我們轉到討論如何通過政治和行政體制改革來建設清廉政府。實際上，很多方面的經濟和社會改革，都必須通過政治改革才能推行下去。例如政治和經濟的邊界、政治和社會的邊界的確立，都是巨大的政治改革工程。民主制度建設方面，例如政府層面的權力分離等，也是如此。這裡側重討論一些主要的制度細節。 　　第一是政治內部的邊界問題。政治和經濟、社會要有邊界，政治內部也要有邊界。實際上，西方民主講三權分立也是一個邊界問題。在中國，一個突出的問題是政治領域和公務員領域要確立邊界。任何國家的管理都需要公務員，主要是專業人才組成，是非政治性的。對公務員的廉政建設，也就是“吏治”，各國已經積累了很豐富的經驗，例如前面所討論的預算、收入的貨幣化和透明化等。對中國來說，最重要的是要對公務員系統進行“非政治化”。一旦公務員系統變得“政治化”，腐敗就不可避免。在這個前提下，公務員系統必須“專業人才化”，就是說公務員應當是專業的政策執行者。 　　決策者，也就是政治人物又如何呢？西方講有限政府，實際上強調的是政治的邊界。任何社會，政治不可避免，但政治不可以沒有邊界。一個高度政治化的社會不僅不會穩定，而且也很容易腐敗。在西方，政治人物決策，是決策者，公務員是政策執行者。政治人物從前是任命的，現在大多是選舉的。當然，不同制度政治任命的範圍不同。例如總統制國家，部長是政治任命的，無須參加選舉；但在內閣制國家，部長首先必須參加選舉，成為議員之後才可被任命為部長等。政治人物或者政治任命者承擔的是政治責任，公務員系統承擔的是行政責任，這兩者相關，但是有很大區別的。如果兩者不分，很容易導致政治腐敗，因為責任就會不清楚。也就是說，政治人物或者政治任命者要面對直接的社會壓力。在民主國家尤其如此。 　　這裡，清廉政府建設就涉及到一個政治人才的培養問題。西方是通過選舉和任命。這對政府的清廉很重要。馬克思當時就指出了西方政權的本質，認為政府是資產階級的代理人。這裡當然不是要討論政權的本質問題，而是這樣做對清廉政府的正面影響。拋開意識形態，不難觀察到，民主政治實際上是人才過濾機制。儘管從理論上說，人人都可以參加選舉和被選舉，但不是人人都可以被選舉的。能夠成為政治職位候選人的人少而又少。西方歷史的不同階段，對候選人的資格有明文的規定和限制。在現代大眾民主時代，儘管這方面限制減少了，但出來參加競選的往往是有錢、有名望的，普通人的可能性只存在在理論層面，實際層面不存在。 　　結合傳統方式培養政治人才民主政治用理論上的政治平等掩蓋了實質上的政治不平等，就是說，從政者大多數仍然是有錢有勢者。這對民主價值有負面影響，但對減少腐敗和清廉政府有正面的影響。很簡單，有錢有勢者在權力尋租方面的動機要比窮人少，而民主所產生的大眾壓力，可以對當選的政治人物構成有效壓力。

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