中評社╱題：台灣憲改主張對兩岸關係之政治衝擊 作者：柳金財(台灣)，佛光大學公共事務學系助理教授
【摘要】在台灣當前制度框架、主流民意、民進黨內主流派系及國民黨、大陸當局共同制約下，最終應會以蔡英文所倡議“維持現狀”作為修憲“底線”;修憲重點聚焦於公民權下降至十八歲，政府結構重塑及治理能力提升。民進黨黨內激進獨派及獨派政黨所宣稱修憲改革之“高線”目標，看似“狂風暴雨”，實則猶如“茶壺裡風暴”，最終仍會是“和風細雨”局部性修憲，在此結構性制約力量下導致台灣憲改不易變更兩岸現狀。
壹、前言
近日台灣激進獨派大佬辜寬敏宣稱要請辭總統府資政，而前民進黨主席台獨大佬姚嘉文則宣稱要推“台灣共和國”入憲，頻頻放話施壓蔡英文當局。蔡英文當局採取“兩手策略”，試圖緩頰獨派及傳統支持者倡議激進制憲主張:一方面聘請姚嘉文為民進黨憲改小組三位共同召集人之一，以“安撫”獨派象徵民進黨並未放棄公投制新憲、獨立建國目標；另一方面又在立法院“修憲委員會”中將具有主權、領土及國號爭議的修憲案撤除，以凸顯“維持現狀”政治承諾。
換言之，民進黨當局對於法理台獨、台灣正名態度，採取“黨政分離”立場。在“政府層面”並未敢公然宣示要推動台獨，宣稱信守維持現狀承諾；在“政黨層面”既不會承諾不搞台獨，且容許個別激進派系或個人發表制憲正名主張。這樣“二元結構”憲改方向，顯示憲改路線擺盪在“維持現狀”與“變更現狀”之間，前者可謂是“低線”憲改，關注公民權、政府結構及治理能力；後者則是“高線”憲改標準，不僅關注公民權及政府治理結構，更聚焦在新政府結構、新憲法及新國家。
4月25日獨派所籌組台灣國家聯盟主辦“海內外台灣國是會議”，主題為“台灣國家正常化、亞太和平永續化”，身為民進黨憲改小組共同召集人的姚嘉文再度提制憲主張，認為台灣新憲法基本主張是正名為“台灣共和國”。同時，提出新憲法應廢除考試院及監察院，“正名制憲”是國家正常化的重要過程。副總統賴清德致詞表示，“台灣是主權獨立國家，主權與中國互不隸屬”，台灣的前途衹有國家的主人、台灣兩千三百萬人民有權決定。顯然無論是賴清德還是姚嘉文致詞，目標皆在於安撫獨派及鞏固傳統支持者。然而，這種為安撫獨派卻大打“台獨擦邊球”，陷台灣安全於“戰爭邊緣論”困境，實非明智之策略選擇。
這些激進派訴求跳脫蔡英文既有憲改主張。例如：
2017年9-10月間，蔡英文分別在民進黨中常會與國慶演說，拋出憲改議題，內容包括“18歲公民權”、“人權條款”與“票票不等值”等議題。倡議建立“一個權責更相符，分工更清楚，各級政府更有效率的政府體制”。主要集中在政府體制改革，並未涉及“變更現狀”，這屬漸進主義式局部性修憲，不涉及兩岸定位、主權、領土及國號變更。蔡英文提出“維持現狀”憲改方向，著重政府結構重塑及治理能力提升。
2020年5月蔡英文發表就職演說，依然指明憲改框架仍是“維持現狀”，涉及政府結構及功能轉型、治理能力提升。包括司法改革方面，包括“國民法官”制度的推動；“行政院”組織改造工程也將重新盤點，強化治理能力。成立人權委員會，界定為監察院轉型的起點；考試院的改革方案，則以培育現代政府所需的治理人才，作為改革目標。從體制改革角度來說，並無涉及“五權憲法”轉變為“三權憲法”，而是涉及機構組織功能及角色調整、變革及治理能力轉變，而非指向廢除考試院與監察院。同時，也無涉及“改變現狀”。
貳、民進黨修憲改革之高線及低線
台灣副總統賴清德出席獨派舉辦“台灣國家聯盟”論壇會議，公開倡議“台灣是主權獨立國家與中國互不隸屬”，賴清德以如此清晰主張爭取獨派政治支持。同時，現民進黨憲改小組共同召集人之一前黨主席姚嘉文表示，台灣新憲法的基本主張是正名為“台灣共和國”，引發中國大陸當局重話警告：“勿謂言之不預”（意指不要說沒有事先說過）。無獨有偶，黨內第三大派系“正國會”精神領袖、前黨主席、現任立法院長游錫堃擔任立法院修憲委員會主委，也曾呼籲提出制憲正名、變更國號。這些台獨論述明顯與中華民國憲法相牴觸，甚至也違反蔡政府的兩岸政策底線。
顯然，這些激進政治訴求皆不同於總統蔡英文主張。蔡英文宣稱“中華民國”或“中華民國台灣”是主權獨立國家、維持現狀的模糊性主張，依據中華民國憲法處理兩岸事務；但賴清德、姚嘉文、游錫堃卻高唱“台灣正名”。這意味著總統兼任黨主席蔡英文所提“維持現狀”訴求，已一再被侵蝕及受挑戰；並非是擁有絕對政治權威。
從台灣立法院院長為民進黨黨內派系“正國會”領導，擔任修憲委員會主委，黨憲改小組召集人姚嘉文為獨派領導人，可能給外界一種認知圖像：獨派試圖將激進改革主張融入憲改中，這可能超出蔡英文管控風險能力及極限。然從黨內權力競逐及路線選擇來看，屬於“高線”憲改追求法理台獨、台灣正名目標難以順遂；最終應是“底線”修憲方案，如十八歲投票及政府結構、治理能力提升為目標。
首先，“正國會”長期和謝長廷系統聯盟合作，並與新潮流系進行權力競爭。“正國會”以立法院長游錫堃為精神領袖，其實質領導人為前交通部長、台中市長黨內政治菁英林佳龍，向民進黨內第二大派系地位邁進。主張刪除現行《憲法增修條文》前言明定“為因應國家統一前之需要”，其版本草案修正為“為因應國家發展之需要”，刪除國家統一字眼；至於中華民國領土範圍，草案也明定範圍為“憲法效力所及地區”，刪除“固有疆域”字眼。擬實質廢省，並在第10條增訂“國家應優先以‘台灣’之名義進行涉外事務，加入國際組織、參與國際活動，並善盡國際人道援助之責任”。這樣修憲目標係屬“高線”方案。
其次，激進獨派所提出修憲案涉及領土、主權及變更國號，為民進黨修憲的最“高線”。例如“正國會”主張刪除現行《憲法增修條文》當中“國家統一”字眼，倡議台灣終止動員戡亂時期、實施總統直選後，認為《國家統一綱領》已成為歷史，台灣不應繼續將歷史留在憲政體制，“國家統一”論述已不符合當前治理現狀。然而，若此次修憲涉及變更主權、領土議題，根據現行高門檻修憲程序（1/4提議、3/4出席、3/4通過），前述議題皆無法通過。
然“正國會”提出《憲法增修條文》部分條文修正草案，即使一般認為已經涉及“變更現狀”，但此派系卻認為前述修正皆採符合“現狀”的字眼，並未涉及統獨議題，也不會改變現狀；並根據“台灣智庫”民調表示，提出已高達86%民眾認為自己是台灣人，並無混淆中國與台灣關係狀況。如此認知與一般理解並未相符合，憲法增修條文預設“國家統一”立場，證明兩岸具有“國家同一性”；一旦去除“國家統一”文字表述，則兩岸關係性質將變得更為模糊。
復次，“正國會”修憲之“次佳”選擇為變更國家象徵性符號。“正國會”提出“修憲”條文第13條表示，“國旗、國歌、國”應以法律明定之，不受憲法本文第6條規定之限制，此涉及變更政治認同象徵性符號，一旦變動之，恐引發藍綠選民國族認同衝突。現行《憲法》第6條明定，中華民國國旗定為紅地，左上角青天白日。修憲草案則增定第13條，指國旗、國歌、國徽應以法律明定，不受《憲法》第6條規定限制。此增修條文通過後，並非代表立即更動國旗、國歌、國徽，但未來要變更僅須修正《中華民國國徽國旗法》等相關法律，無須涉及高門檻的修憲程序。
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