中評社╱題：論粵港澳大灣區的涉外法治創新 作者：羅歡欣（北京），中國社會科學院國際法研究所副研究員、中國社會科學院大學副教授、中國社會科學院海洋法治中心副主任兼秘書長
【摘要】大灣區是考察中國涉外法治建設真實樣態的一個重要的實證樣本。在“一國兩制三法域”背景下，大灣區法治的“涉外因素”不僅包括粵港澳間跨法域治理的“域外性”，還包括香港澳門作為內地以外的兩個單獨關稅區和單獨貨幣區，在締約主體地位上一定程度的“國際性”。大灣區作為“一帶一路”樞紐，還連接涉及國際的其他重要因素。大灣區法治建設成功理順了國內、域外、國際等多維度的法律關係，是我國一種重要的涉外法治創新實踐。其涉外法治創新領域涵蓋了涉外立法、區際法律衝突、CEPA與國際經濟法、政務互助、司法協作與爭端解決機制等各領域、各方面，是大灣區融合發展的重要法寶。
2024年是《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（簡稱《大灣區規劃綱要》）發布五周年。推進粵港澳大灣區（簡稱大灣區）建設，是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。目前，大灣區已成為中國經濟最具活力、開放水平最高的區域之一。在“一國兩制三法域”背景下，大灣區法治具有涉外性。其“涉外因素”不僅包括粵港澳間跨法域治理的“域外性”，還包括香港澳門作為內地以外的兩個單獨關稅區和單獨貨幣區，具有一定締約主體地位的“國際性”。并且，大灣區作為“一帶一路”樞紐，還具有重要的連接國際的其他因素。
涉外法治是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，事關全面依法治國，事關中國對外開放和外交工作大局。筆者認為，大灣區是考察中國涉外法治建設真實樣態的一個獨特和重要的實證樣本。其法治建構成功理順了國內、域外、國際等多維度、多層次的法律關係，充分貫徹了國內法治與涉外法治在協同推進中的“統籌”要義，是我國的一種重要的涉外法治創新實踐。目前學界有關大灣區問題的研究面貌，整體上碎片化議題居多、宏觀研究過少，鮮有以大灣區涉外法治創新為主題的研究成果。①為此，筆者將從涉外法治的宏觀理論視角出發，結合大灣區法治建構的實地經驗，對其法治基本框架、特殊的涉外因素、涉外法治創新的具體模式等進行系統梳理，最後分析趨勢性問題與發展前景。
一、大灣區法治的基本架構
大灣區包括廣東省廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶等九個城市（統稱為大灣區內地或珠三角九市）與香港、澳門兩個特別行政區，總面積雖然不及日本的東京灣區，但卻是美國舊金山灣區的3倍和波士頓灣區的4倍以上，人口規模更遠超東京灣區、舊金山灣區和波士頓灣區的總和。要規劃、整合和治理如此大規模的城市群與經濟體，首先需要法律的確認和保障。
根據《中華人民共和國憲法》（簡稱中國《憲法》或《憲法》）第30條、第31條，中國的行政區域分為省、市、縣、鄉等各級，國家在必要時得設立特別行政區；在特別行政區內實行的制度按照具體情況由全國人大以法律規定。據此，全國人大在1990年通過了中國《香港特別行政區基本法》，在1993年通過了中國《澳門特別行政區基本法》。港澳基本法的序言和總則第1—2條，明確規定按照“一個國家，兩種制度”的方針，不在香港（澳門）實行社會主義的制度和政策；香港（澳門）特別行政區是中國不可分離的部分；全國人大授權香港（澳門）特別行政區依照本法的規定實行高度自治，享有行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權。
作為特別行政區，港澳地區所享有的高度自治權，儘管由基本法所賦予，但港澳基本法根據中國《憲法》這一根本大法產生，均由全國人大這個中國的最高權力機關所制定。在這個意義上，中國《憲法》是“母法”，港澳基本法是“子法”。它們共同將港澳和內地設定在一個中國的主權框架與“一國兩制”的法治邏輯之下。循此邏輯，《憲法》與港澳基本法也是大灣區法治的頂層架構，國務院行政法規、部門規章，廣東省珠三角九市的地方性立法、地方政府規章與港澳特別行政區立法，以及大灣區內地與港澳地區的府/區際協議（簡稱區際協議）等，為大灣區建立了具體的法治內容。大灣區法治的基本框架可以參見下圖：
粵港澳大灣區法治的基本架構圖②
二、大灣區法治中特殊的涉外因素及相關法律問題
在一個中國的主權框架下，大灣區兼容了兩種制度和三個法域，這使得中央對粵港澳三地的指導不簡單等同於一個國家內的央地關係，三地之間的合作與協同發展也不同於單一制度下的地方政府關係，它們之間也不是國內外關係或是國際關係，其涉外因素和法治處理具有高度的特殊性。
（一）“一國兩制”涉國內法國際法的雙重效力
“一國兩制”是大灣區法治框架的基礎。“一國兩制”的方針和特別行政區制度由1982年《憲法》明確納入，而“一國兩制”所包含的一個中國原則，卻可以追溯到新中國政府成立的最初，并在國際法上也具有重要效力。
1949年10月1日，中華人民共和國中央人民政府在成立當天，即對外宣布了一個中國的原則所包含的基本內容：“本政府為代表中華人民共和國全國人民的唯一合法政府”。隨後致電聯合國，聲明國民黨當局“已喪失了代表中國人民的任何法律的與事實的根據”。這是在同一國際法主體沒有發生變化的情況下新政權取代舊政權。從1950年開始，蘇聯等一些友好國家即要求聯大審議“中國代表權問題”，但一直被美國等西方國家阻撓。1971年，美國拋出“雙重代表權”提案，妄圖在聯合國製造“兩個中國”，最後以失敗告終。③
1971年第26屆聯大以壓倒性多數通過第2758號決議，決定“恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表并立即將蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去”。④這標志著一個中國原則正式成為國際法規則的一部分，是新中國與各國建立正常外交關係的基本原則，也是中國反對外部勢力干涉的法理依據。此後，國際勞工組織、聯合國教科文組織、國際民航組織分別於1971年，世界衛生組織、萬國郵政聯盟、國際電信聯盟、世界氣象組織、國際海事組織分別於1972年，聯合國糧農組織、聯合國工業發展組織分別於1973年，均恢復了新中國政府的合法席位和權利。世界銀行集團、國際貨幣基金組織、世界知識產權組織、國家農業發展基金等也在1980年完成了這一席位調整。⑤
為全面貫徹落實新中國政府最早提出、聯合國決議所確認的一個中國原則，1982年的中國《憲法》中明確規定了“一國兩制”方針和“特別行政區”制度，并在1990年和1993年分別通過了香港和澳門的特別行政區基本法。目前，世界上已有183個國家在一個中國的基礎上與中國建立了外交關係。⑥這充分證明“一國兩制”有涉及國內法國際法的雙重效力。大灣區對粵港澳融合的規劃及建設，把堅持“一國”原則和尊重“兩制”差異進行了理論結合和實踐探索。
（二）區際合作協議的跨法域性
香港基本法起草委員會曾指出“中國的憲法作為一個整體對香港特別行政區是有效的，但是由於國家對香港實行‘一國兩制’的政策，憲法的某些具體條文不適用於香港，主要是指社會主義制度和政策的規定”。在基本法實施階段，全國人大香港基本法委員會主任委員喬曉陽也指出，“憲法有關社會主義制度方面的規定，不在香港特別行政區施行。”但是，如何落實這樣的法治邏輯，在世界範圍內并無先例。
在大灣區建設中，中國創造性地發展了中央統籌和協同地方政府與特別行政區之間簽訂府/區際政府間合作協議，統稱區際協議模式。2003年，商務部代表中國內地，先後與香港簽訂了《內地與香港關於建立更緊密經貿關係的安排》，與澳門簽訂了《內地與澳門關於建立更緊密經貿關係的安排》。截至目前，這兩個促成緊密經貿關係的安排已經簽訂了數十個補充協議和次級協議。廣東省地方政府還分別在2010年與香港簽訂了《粵港合作框架協議》，在2011年與澳門簽訂了《粵澳合作框架協議》。2017年7月1日簽訂的《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》，由國家發改委協同粵港澳三政府共同在香港簽署。
目前，在中央統籌和各地協調下，大灣區相關的區際協議的數量持續增長，其內容廣泛涵蓋行政、貿易、投資、金融、醫療、科技創新、環保等方方面面。中央協同粵港澳三地政府，或者粵港澳三地、粵港、粵澳、港澳兩地政府間，通過簽訂區際協議進行立法，體現出跨越不同制度、不同法系、不同法域以及聯通國際的特殊“涉外”性。
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