第四，新的發展格局為特區政府的域外聯絡者角色帶來挑戰。澳門的人多地狹發展空間有限，且嚴重對外依賴的經濟結構也決定了澳門的發展必須與鄰近地區保持緊密聯繫。尤其是在推進粵港澳大灣區建設過程中，澳門作為節點城市已經逐漸與周邊城市形成共生發展的格局。以珠澳兩城而言，已實現組織程度維度上的一體化共生發展。新的發展格局，要求特區政府必須與周邊地區政府、專業組織以及權威人士保持良好的聯絡與交往。同時，澳門作為“一國兩制”下的特別行政區，與葡萄牙等歐洲國家及葡語系國家均保持著良好關係，有著密切的官方往來與民間交流。尤其在中國與葡語國家論壇成立後，與葡語國家的商務交往日趨密切。在應急回應時，也得考慮到與域外的國家或組織的聯絡與溝通。在針對突發公共衛生事件的應急回應時，及時有效的資訊交換是應急回應中不可缺的。
第五，外部環境的變化為特區政府創新推動者的角色帶來挑戰。從大環境來看，全球政治經濟充滿著不確定性。在世衛組織協調組織下，逐步形成全球性的防疫科研網絡。如，國際合作倡議框架下的“新冠疫苗全球獲得機制”。然而，美國正試圖擺脫全球化積極主導者的角色，屢屢在發難於聯合國及其附屬組織。再以經濟面來看，新冠肺炎疫情導致全球經濟陷入泥淖，全球經濟循環減弱，經濟增長嚴重缺乏動力。但與此同時，中國內地疫情穩定，復工復產，經濟勢頭良好，開啟了以國內經濟循環為主、以國外經濟循環為輔的雙循環發展模式。澳門正位於中國“雙循環”的樞紐地帶，澳門具有節點優勢。這些外部環境的變化讓特區政府如何利用自身優勢參與全球化抗疫、推動創新仍充滿著挑戰。
三、更好發揮政府應對突發公共衛生事件作用的對策
社會環境的變化導致新冠肺炎疫情這一突發公共衛生事件成為多重複合的危機事件成為涉及政治、經濟、社會和國際等多領域且橫跨現實和網絡等多個空間的超複合型危機事件⑪，已在全球範圍內造成了政治經濟秩序的震盪。此次新冠肺炎疫情也給澳門特區政府帶來巨大的新挑戰，為應對突發公共衛生事件，提出以下建議：
第一，特區政府作為應急主導者，需統籌社會的應急力量，並以“最壞情況”為考量來增強各類型災害的應急能力。就澳門的實際情況而言，社團資源可在澳門的民防體系中發揮更大作用，特區政府可逐步建立起社會支持體系。同時，需以不同災害類型事件的最壞情形為準備來建立應急體系。澳門地少人稠，在遭遇重大傳染病這樣的突發公共衛生事件時，若防疫不當，易形成社區感染造成疫情大爆發。所以，特區政府必須以最壞的情形為考量來完善應急回應體系是有必要的。如，足量的傳染病負壓病房與負壓隔離車；將防護衣、口罩等醫療物資作為常規儲備等等。此外，政府作為應急主導者也應建立緊急狀態下酒店徵用機制；結合人才留澳制度引進傳染病、公共衛生領域專業人士，建立公共衛生領域的智庫平台等手段來完善澳門民防體系。
第二，特區政府作為風險溝通者，需主動順應新媒體發展帶來的社會變化。值得肯定的是澳門經歷過幾次災害事件後，特區政府已清楚意識到在應急響應過程中資訊主動公開對輿論引導的重要。政府主動積極地公開信息，在可以擠壓謠言傳播空間的同時，亦可緩解公眾的恐慌、焦慮、擔憂等心理反應。其次，傳播形式直接關係到資訊傳播受眾的接受程度。從資訊傳播的受眾角度來說，年輕一代是伴隨新媒體的產生而成長起來的，對形象化的表達手法更為接受。同時，澳門老齡化趨勢明顯，老年人更易接受通俗易通的資訊。另外，以專業人士增加資訊可信度、以形象化增加資訊易懂性均是特區政府需注意的細節性問題。除此之外，在非應急回應的情況下，特區政府也可藉由新媒體的方式去普及應急知識。
第三，在經濟環境變化下，特區政府作為資源協調者不僅要協調好應對疫情的資源，更需要協調好經濟發展與防疫抗疫、與社會穩定的關係。一方面，受疫情的影響全球經濟增長極為乏力，而中國內地復工復產，已經開始打造內循環為主的經濟循環。澳門如何融入其中而獲得經濟增長動力，是特區政府應該進一步思考的。另一方面，經濟發展有嚴重的路徑依賴，所以澳門的經濟在長時間內仍會保持以博彩業為主的結構不會有大的變化，特區政府除了繼續推動產業的適度多元之外，可藉由琴澳合作為平台來增加澳門經濟的韌性。此外，在疫情期間，澳門各企業，特別是中小企業受到的影響明顯。特區政府需調動各方資源，給予企業政策支持，尤其是澳門的中小企業，幫助其渡過難關。同時，對於企業的困難員工，需要政府給予額外的關注。
第四，特區政府作為域外聯絡者，需不斷加強對外的溝通與交往能力，尤其是需在協同治理思維之上繼續強化與內地交往的能力。首先，澳門作為“一國兩制”構架下的特別行政區，擁有中央授予的高度自治權。基於澳門的特殊地位，澳門與內地其他省份不同，可與中央部委建立更強的協同關係。其次，澳門與粵港澳大灣區內的城市在各方面均交往密切，處於共生關係。不管是“粵澳協同治理”還是“珠澳深度合作”都需要強有力的“與內地交往能力”作為有力支撐。在應急狀態下，澳門的“對內交往能力”更顯重要。從此次新冠疫情防疫的過程中，特區政府在對內地交往能力上處於不錯的水準。保持良好的對內交往能力可以助推澳門的發展。
第五，疫情讓國際環境變化加劇，要求特區政府發揮自身的平台優勢，主動與各方展開合作，發揮好特區政府作為創新推動者的角色。一方面，在此次新冠肺炎疫情中，中醫藥同樣發揮了積極的作用。澳門在中醫藥科研領域有一定積纍，可充分利用相關的資源以合作、共同開發等方式積極爭取國家的科研任務。一來可以利用澳門的平台作用，協助中醫藥走向世界；二來可推動產學研的深度融合，助力澳門產業多元。另一方面，特區政府可推動制度、經驗層面的創新。澳門在較短時間內控制住了疫情，也與內地基本實現互通，如與內地建立起互認的健康碼系統等經驗，都有必要進行總結而向世界貢獻澳門經驗。
四、結語
新冠肺炎疫情襲來，澳門在特首及其行政團隊帶領下，已經取得了階段性的抗疫勝利，也進入常態化的抗疫階段。雖然社會環境的變化給澳門特區政府在此次防疫過程中帶來了新的挑戰，但是特區政府強有力的防疫舉措得到了廣大市民的肯定。不過，應急回應工作沒有最好，衹有更好。通過以政府在突發公共事件中的不同角色，來觀察特區政府在面臨社會變化帶來的新挑戰後的應對，有利於進一步反思與總結階段性的抗疫經驗，為之後可能面臨的突發公共衛生事件來儲備經驗。
注釋：
①莫紀宏：《〈突發事件應對法〉及其完善的相關思考》，《理論視野》2009年第04期。
②肖金明：《反思SARS 危機:政府再造、法制建設和道德重建》，《中國行政管理》2003年第7期。
③王薇：《跨域突發事件府際合作應急聯動機制研究》，《中國行政管理》2016年第12期。
④王宏偉：《中美軍隊參與應急管理的比較分析》，《北京行政學院學報》2019年第3期。
⑤李國平：《超大城市疫情防控的實踐經驗——建立更加高效的突發公共衛生事件應急管理體系》，《人民論壇》2020年第23期。
⑥陳建國，趙秀娟，範維澄：《中國公共安全科技發展及其在澳門的應用實踐》，《科技導報》2019年第23期。
⑦朱華桂：《論社區抗逆力的構成要素和指標體系》，《南京大學學報（哲學·人文科學·社會科學）》，2013年第5期。
⑧《南光集團：身處澳門一線 堅決打好疫情防控阻擊戰》，國務院國有資產監督管理委員會網站，http://www.sasac.gov.cn/n2588025/n2588119/c13668688/content.html ，2020年10月4日訪問。
⑨截至 2月16日下午，本澳纍積疑似個案1,335例，確診10例，以現時本澳約一百張傳染病病床的硬體配置情況來看，顯示原有設施數量不足。今次政府借用私人酒店作初步觀察隔離，至2020年2月4日下午，最高峰有七十人同時入住，反映本澳在興建傳染病大樓和完善硬體設施具有其迫切性，且更要具前瞻性。澳門立法會黃潔貞議員於2020年3月31日全體大會之口頭質詢，批示編號為167/VI/2020。
⑩張濤甫：《把好演算法推薦“方向盤”》，《人民日報》，2019年04月11日09版。
⑪祝哲，彭宗超：《突發公共衛生事件中的政府角色厘定：挑戰與對策》，《東南學術》2020年第2期。
（全文刊載於《中國評論》月刊2020年12月號，總第276期） |
