誠然，確立中國新的法的淵源是一項重大的憲制問題，需要以突破憲法、基本法、立法法的制約為前置條件，更需要循序漸進地推動工作。按照憲法、基本法、立法法的規定，當代中國法的淵源顯然沒有區際性規則，立法法更未納入基本法附件三而未能成為全國性法律在港澳實施。然而，國外通過認可區際性規則的效力以協調跨區域行政法律衝突，並進而認可該協議成為事實上法的淵源不乏成功先例。以德國的斯圖加特都市區為例，斯圖加特市中心周圍有170多個地方政府，在上世紀90年代以《斯圖加特區域聯盟憲章》為憲制性文件成立了斯圖加特區域聯盟，該聯盟設有區域議會作為決策機構，議會機構解決區域規劃的核心內容，該聯盟成立的主要作用是整合區域內各個地方政府的權力，其“發展規劃”是“地方政府制定地方規劃必須遵循的上位法則”，〔43〕亦即斯圖加特區域聯盟所認可的“發展規劃”在德國的法律體系中具有法律規範性，〔44〕從而為德國跨區域建設中的行政法律協調提供法律保障。在美國，類似區際性規則的州際協議對成員州及其公民具有約束力，各州一旦參與了州際協議，不能隨意單方修改或者撤銷。〔45〕有鑒於此，大灣區可從兩方面同時著手：一方面，大灣區各方在行政法律規範差異較大且合作分歧較大的領域，可在中央的授權下參照美國、歐盟的立法模式制定示範法供合作各方採用相同或類似的實體法，逐漸縮小各行政法律規範的差異；另一方面，大灣區合作各方在行政法律規範差異較小且無較大分歧的領域，可在全國人大的授權下適時制定統一的、共同適用於大灣區的《區際合作法》。一言以蔽之，大灣區在制定區際性規則的過程中應堅持全面管治權與高度自治權相統一，不斷總結區際性規則在大灣區實施實效以最終推動該規則成為中國法的淵源之一。
五、結語
大灣區建設是新時代助推港澳積極融入國家發展大局的重大戰略部署，也是中國建設世界級城市群和推動人類命運共同體建設的重要空間載體。大灣區建設的實效是檢驗國家治理體系和治理能力現代化水平高低的重要指標。隨著大灣區建設的不斷深入，大灣區建設中出現的區際行政法律衝突將在一定程度上削弱合作的深度與廣度。鑒於此，大灣區合作各方有必要儘快在吸收紐約灣區、舊金山灣區、東京灣區等一流灣區協調區域發展經驗的同時，建構全面而系統的憲治之道，化區際行政法律衝突之弊為增進港澳與內地全面互利合作之利，以平等、互利、共贏之心共建國際一流大灣區、共享祖國繁榮富強的偉大榮光，更可為日後和平統一後的台灣地區與內地的區際行政法律衝突提供調適之道。
*本文係國家社科基金重大項目“港澳基本法實施的相關機制研究”（項目編號：14ZDC031）的階段性研究成果。
註釋：
〔1〕儘管港澳在理論上形成“複合式憲制結構”，但這種結構是分離式的，不利於國家統合的，是未能全面準確貫徹“一國兩制”的具體表現，故2019年國務院政府工作報告再次強調：我們要繼續全面準確貫徹“一國兩制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的方針，嚴格依照憲法和基本法辦事。
〔2〕國務院新聞辦公室：《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐（2014年6月）》，人民出版社2014年版，第37頁。
〔3〕法律衝突是指兩個或兩個以上的不同法律同時調整一個相同的法律關係而在這些法律之間產生矛盾的社會現象。參見韓德培主編：《國際私法》，高等教育出版社、北京大學出版社2000年版，第85頁。當大灣區深度建設後，粵港澳不同的法律將可能同時調整一個相同的法律關係，從而產生法律衝突，包括行政法律衝突。
〔4〕張蕊：《區際行政法律衝突和區域行政法律衝突探究》，載《安陽師範學院學報》2009年第6期。
〔5〕參見2019年國務院政府工作報告關於港澳發展問題的表述。
〔6〕張淑鈿：《粵港澳大灣區城市群建設中的法律衝突與法律合作》，載《港澳研究》2017年第3期。
〔7〕葉海波：《大灣區規劃意在消除“法律割據”》，載香港《明報》2019年3月1日，第A29版。
〔8〕本文中的“港澳居民”特指的是“港澳居民中的中國公民”。
〔9〕例如，在高校招生的專項計畫。
〔10〕從憲法作為“根本法”的邏輯出發，憲法與基本法的關係絕非平等，有主次之分的，中國的憲制秩序衹能是一元結構，港澳的憲制秩序衹能稱作“複合式憲制結構”，但複合式憲制結構長期強調基本法作為“小憲法”在特別行政區的淩駕性，導致憲法在特別行政區虛位的存在，憲法在特別行政區的實施難以言起，最終造成中國當下憲制秩序具有“二元結構”的異化傾向，亟需中央通過大灣區建設等重點平台進行憲制秩序的重構。
〔11〕有學者同樣表達了類似的主張，他認為，從忠實於“一國兩制”內在精神的方向推進，香港的法治秩序必然是一個二元建構的秩序，參見葉一舟：《改革開放與香港的法治秩序——一種法理學的觀察視角》，載《中國法律評論》2018年第5期。本文認為，這種主張似乎與中國作為單一制國家的定位不相符合，更有可能挑戰中國業已運作成熟的立法體制——“一元 、二級 、多層次”。
〔12〕PHILIP J.McConnaughay, Reviving the "Public Law Taboo" in International Conflict of Laws.Stanford Journal of International Law,1999, Vol.35, No.2, pp.255－312.
〔13〕董皞：《論法律衝突》，商務印書館2013年版，第1頁。
〔14〕袁發強：《憲法與我國區際法律衝突的協調》，法律出版社2009年版，第135-147頁。
〔15〕Daniel, C. E.Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law, The Yale Law Journal, 2006, Vol.115, No.7, pp.1490—1563.
〔16〕張文顯：《變革時代區域法治發展的基本共識》，載公丕祥主編：《變革時代的區域法治發展》，法律出版社2014年版，第3頁。
〔17〕夏錦文：《區域法治發展的基礎理論研究框架》，載公丕祥主編：《法制現代化研究》，法律出版社2013年版，第43—64頁。
〔18〕張蕊：《區際行政法律衝突和區域行政法律衝突探究》，載《安陽師範學院學報》2009年第6期。
〔19〕姚邁新：《粵港澳大灣區公共物品供給的治理難題及對策》，載《探求》2018年第1期。
〔20〕Kidokoro, T. & Murayama, A.(ed.).New Directions in Urban Regeneration and the Governance of City Regions, Kidokoro, T. & Harata, N.(ed).Sustainable City Regions: Space, Place and Governance, Tokyo: Shinichiro Ohgaki, 2008, p.5.
〔21〕Statista.GDP of the San Francisco Bay Area from 2001 to 2017 (in billion U.S. dollars), https://www.statista.com/statistics/183843/gdp-of-the-san-francisco-bay-area/, 2018-11-15.
〔22〕袁發強：《憲法與我國區際法律衝突的協調》，法律出版社2009年版，第50-51頁。
〔23〕Saye, A.B & Allums, J.F & Pound, M.B. Principles of American Government, Upper Saddle River: Prentice-Hall, Inc, 1982, p.77.
〔24〕王春業：《區域合作背景下地方聯合立法研究》，中國經濟出版社2014年版，第147頁。
〔25〕Jacobs, A. J.Has Central Tokyo Experienced Uneven Development? An Examination of Tokyo's 23 Ku Relative to America’s Largest Urban Centers, Journal of Urban Affairs , 2005, Vol.27, No.5, pp.521- 555.
〔26〕王玉婧、顧京津：《東京都市圈的發展對我國環渤海首都區建設的啟示》，載《城市》2010年第2期。
〔27〕朱麗娜：《日本東京都市圈對我國都市圈發展的啟示》，載《上海房產》2018年第2期。
〔28〕從上文的分析而言，日本五個東京都市圈建設規劃事實上具有示範法的效力，即各行政區劃要據此而制定相應的城市建設法律規範，以保障都市圈建設規劃的落地。
〔29〕葉必豐：《區域經濟一體化的法律治理》，載《中國社會科學》2012年第8期。
〔30〕何淵：《論我國區域法律治理的合憲（法）性控制及憲法修改》，載《南京社會科學》2015年第5期。
〔31〕葉必豐：《我國區域經濟一體化背景下的行政協議》，載《法學研究》2006年第2期。
〔32〕參見《立法法》第十三條。
〔33〕參見《香港基本法》第二十條、《澳門基本法》第二十條。
〔34〕2015年，在重新調整的《中華人民共和國澳門特別行政區行政區域圖（草案）》中，中央人民政府決定將澳門特別行政區海域面積明確為85平方公里，澳門社會發展空間進一步擴大。
〔35〕鄒平學、馮澤華：《改革開放四十年廣東在粵港澳法律合作中的實踐創新與歷史使命》，載《法治社會》2018年第5期。
〔36〕誠然，廣深港高鐵“一地兩檢”決定並無授權字眼，但綜觀整個決定的內容來看，授權性決定之意蘊甚濃，有學者亦認同這一決定為授權性決定，參見柯靜嘉：《粵港澳大灣區投資合作的法律機制及其構建》，載《廣東財經大學學報》2018年第5期。
〔37〕Abrams, D. & Michael, A.H.(ed.).Social Identity Theory: Constructive and Critical Advances, New York: Harvester Wheatsheaf, 1990, p.2
〔38〕據報導，香港特區政府的醫療券計畫在2015年率先在香港大學深圳醫院試點，便利居住在深圳的香港長者直接在深圳就醫。目前，這一跨境社會福利實施計畫情況理想，未發現存在濫用等監管問題，應該進一步擴大在內地的適用範圍，參見高俊威：《醫劵研拓至內地 方便北上養老》，載《文匯報》2018年4月9日，第A10版。這一典型例子即為社會福利跨境攜帶的典型例子，值得大灣區公共產品執行機構加以推廣。
〔39〕姚邁新：《粵港澳大灣區公共物品供給的治理難題及對策》，載《探求》2018年第1期。
〔40〕不可否認，相對於CEPA及其補充協議、粵港或者粵澳簽署的區際行政協議等協議無十分明確的法律依據而言（可通過體系解釋、目的解釋補強），民商事司法互助協議依據的是基本法關於港澳可與內地司法機關進行司法協助的規定而具有十分明確的法律依據。然而，由於兩地司法長期處於不信任的狀態，故民商事司法互助協議仍需要通過明確為法的淵源以獲得更深一層的國家強制力，從而保障協議得到全面貫徹落實。
〔41〕朱孔武：《粵港澳大灣區跨域治理的法治實踐》，載《地方立法研究》2018年第4期。
〔42〕慕亞平、鐘燕蓮：《內地和港澳區域經濟一體化及相關文件的性質、定位和作用》，載慕亞平主編：《區域經濟一體化中的法律問題研究——以粵港澳大灣區為例》，社會科學文獻出版社2017年版，第33頁。
〔43〕唐燕：《德國大都市地區的區域治理與協作》，中國建築工業出版社2011年版，第42-49頁。
〔44〕Jessen, J. Regional Governance and Urban Regeneration: The Case of the Stuttgart Region, Germany, Kidokoro, T. & Harata, N.(ed).Sustainable City Regions: Space, Place and Governance, Tokyo: Shinichiro Ohgaki, 2008, pp.227-245.
〔45〕Frederick, L. Z & Mitchell, W. The Law and Use of Interstate Compacts. Chicago: The Council of State Governments, 1976, p.12.
（全文刊載於《中國評論》月刊2019年9月號，總第261期） |
