陳水扁總統執政時期，由於民進黨的台獨傾向，加上陳水扁的“一邊一國論”，兩岸關係一直處於“冷和”的狀態。僅管如此，綠營學者在綜合民進黨執政八年的大陸政策後，仍歸納其戰略目標是“達成兩岸關係正常化”；其戰略指導原則為“善意和解、積極合作與永久和平”；其設定的兩岸關係未來發展原則為“主權、民主、和平與對等”。綠營學者列舉陳水扁在就任期間，就曾提出兩岸經濟與政治統合的概念，也曾提出和平穩定互動架構，以及非軍事區和信心建立機制的構想，這些都是希望能達成兩岸間的永久和平，以及達成永久和平之前的過渡性安排。因此綠營學者抱怨，中共是以意識形態來理解陳水扁的兩岸政策，從而忽略了陳水扁執政後提出的種種政策善意。
馬英九總統執政後，以兩岸和解實現台海和平，即是政府推動大陸政策的主軸，也是建立國家安全戰略的一道重要防線。馬總統認為，台灣必須成為台海的“和平製造者”。因此，早在2005年7月，馬在當選國民黨主席後，就把“連胡會”的五項共同願景，包括“和平協議”在內，納入國民黨政策綱領，並成為2008年參與總統大選的政見。2011年10月，馬總統在競選連任白皮書“黃金十年”中更強調“和平兩岸”，宣稱“在國內民意達成高度共識，兩岸累積足夠互信的前提下，秉持‘國家需要、民意支持、國會監督’的原則，通盤評估國內外情勢發展，審酌推動兩岸商簽和平協議，以維護兩岸永續和平。”談到兩岸和平，馬總統特別注意西方學者研究維也納會議(1814-1815)後，導致和平時期原因作出的結論，認為“人必須先改變思維，才能改變行動。”至於如何建立兩岸關係的新思維，馬總統強調必須放棄過時的“單邊主義”(unilateralism)模式，馬總統認為只有放棄單邊主義思維，兩岸才能用同理心看待對方，才能站在對方的立埸思考問題，才能免於因堅持主觀意願，從而忽略了影響兩岸關係發展的其他客觀環境因素。馬總統據此提出“和解制度化”的主張，認為兩岸藉由一個制度化的過程，可以建立起諸多明確或潛在的原則、標準、規範以及程式，也讓雙方的期望能有所交集。馬總統認為，正由於這樣的交集，在兩岸關係中產生了可預測性與信任感，因此促成了台海與區域的穩定局勢。馬總統更指出，“和解制度化”除了要減少誤判的可能性外，更重要的是，還要讓任何企圖扭轉此種趨勢的成本增加。
如上所述，追求和平曾是兩岸執政當局共同的願望，有其持續性的一面；但在認知對方背後的政策目標時，因為缺乏互信而產生的疑慮、錯估和誤判，卻造成兩岸關係長期的緊張不安。造成兩岸缺乏互信的原因，有歷史的因素，生活方式和制度的不同，也有因為政策偏差而產生的後遺症。
2008年國民黨重返執政地位，兩岸決策當局採取的和解政策，是促使兩岸關係進入和平發展階段的關鍵因素，讓“和平協議”成為各方關注的議題。盡管如此，雙方仍未建立穩固的互信基礎，來落實“和平協議”的主張。例如，不僅李登輝執政後期和陳水扁執政時期的兩岸政策，被對岸視為具有“台獨”的傾向，連馬總統提出“中華民國憲法架構下，維持不統、不獨、不武現狀”的說法，也被對岸有些人形容是“獨台”，或是“和平分裂”的固定化。另一方面，在台灣內部，也有人把對岸提出的“和平協議”視為“統一協議”，極力加以抗拒。值得注意的是，民調顯示台灣民意對中共政權和大陸民眾的不良形象有增無減，使得理性討論“和平協議”的空間大為縮小。
“歐安會”循序漸進的協商過程
把“歐安會”分階段召開，可以視為歐洲國家追求安全與合作的進程。首先是由各國派代表參加的預備會議，討論的主題是決定全歐會議的地點、日期、議程與程式等事項。值得注意的是，在召開預備會議前，歐洲地區已舉辦了多次關於“歐安會”的小型討論會與座談會。預備會特別針對“歐安會”的角色加以討論。有些國家希望“歐安會”發展成一個永久性的全歐機構；有些只期待它只是一次會議，一次簡短的會議；有些代表則從制度化的觀點，視“歐安會”為在歐洲內部從事“社群建造”（CommunityBuilding）的一個過程。預備會議於1973年6月7日結束後，決定把“歐安會”分三個階段進行：第一個階段由各國外長於1973年7月在赫爾辛基開會，分別說明其政府對歐洲安全與合作相關問題的意見，並通過預備會所擬定的“歐安會”議程；第二個階段於1973年9月在日內瓦召開，由與會國家任命的專家與代表出席，並置特殊委員會與小組委員會，以討論有關議程的細節問題。委員會與小組委員會應作成宣言、推薦書、決議草案及其他文件，以留待歐安會通過。在此階段中，由各國外長任命代表組成的協調委員會，應定期集會，以協調各委員會的工作，並於接受其最後推薦書後，向下一階段會議提出；第三階段會議擬訂於1974年春天或夏天在赫爾辛基舉行，任務是考慮協調委員會提出的推薦書，並對最後文件慎重作出裁決。
“歐安會”不同階段的任務分工，代表與會國家是從和解制度化的觀點，處理歐洲的安全與合作問題。如果“和平協議”進入協商的過程，也必須歷經同樣是預備討論、專家研究、政治談判，甚至最後舉行高層會唔的不同階段。“歐安會”的經驗顯示，不同階段時期的參與者，包括了學者、專家、行政官員，乃至政府首長。異曲同工的是，兩岸完成ECFA的簽署，也曾經過個別研究、共同研究和談判協議的過程。只是，兩岸已經簽訂的各項協議，都是根據“一中各表”的“九二共識”，處理以經貿為主的事務性問題。當兩岸協商進入“深水區”，面對政治問題，以及張志軍主任所稱“深水區中最深處”的軍事安全議題時，“九二共識”能否因此發揮擱置爭議的作用，值得進一步研究。
研究需要新的思維。中共處理兩岸政治定位的難題時，提出“合情合理的安排”的說法。情是人之常情，理是道理。在法治國家，道理也包括法理。兩岸同屬中華民族，擁有中華文化的寶貴資產，這是合情的部分；講道理，就必須正視兩岸關係的現狀，以及尊重規範現狀的各自憲政秩序。不可否認，兩岸關係有它的特殊性，它不是國與國的關係，故不能用國際公法的承認制度。進行相互承認。基於此一特殊狀態，馬總統提出“互不承認、互不否認”的說法，其涵義就是兩岸“互不承認對方的主權”，但“互不否認對方的治權”。馬總統強調唯有“互不否認”，才能促進兩岸關係繼續保持和平發展。
“和平協議”與“歐安會”最後文件
“和平協議”以何種形式呈現?包含的內容是什麼?也是各方關注的一個問題。“歐安會”針對會議達成的最後文件內容，也曾進行過討論。英國參與預備會的代表，先就會議的角色提出看法，認為“歐安會”應發揮下列功能：一是檢視安全問題，增加互信；二是尋求發展善鄰合作的實際辦法；三是減少長久以來隔離人民的障礙。因此，英國代表強調：“我們並不缺乏莊嚴的文件，我們目前最需要的是解釋一些原則的明確觀念，並付諸實施。書面保證及善意的說明，不能對抗軍事力量。”
有關“歐安會”與會各國所簽“最後文件”(FinalAct)的內容問題，確實引發重大的辯論。其間，馬拉松式的冗長討論，甚至被譏為“聾子的對話”。最後出台的“最後文件”包括四個“籃子”(baskets)，一是有關歐洲安全問題，包括各與會國家關係指導原則、宣言及有效執行此等原則的措施；二是規定經濟、科技、環境等方面的合作事項；三是訂明人道及其他方面的合作事宜；四是預定會議後續行動。值得注意的是，“最後文件”所列“建立信心的措施”，這是各國關切的問題，但主要是涉及軍事演習事前通知的問題。此外，文件中也呼籲簽署國採取有效步驟，來共同促進裁軍。由此觀之，“最後文件”對於歐洲安全合作採取的是廣義的解釋，其內涵已超越傳統的安全觀，也包含了非傳統安全領域。
影響兩岸和平環境的變數很多，並非止於軍事方面而已，因此，馬總統認為目前兩岸簽的多項協議，每一項基礎都是和平，都可視為“和平協議”的一部分。馬總統的說法顯示，其對“和平協議”的看法，應是接近廣義的解釋，是兩岸“和解制度化”的一個組成部分。
結 語
兩岸不是國際關係，不能把“歐安會”的談判模式照單全收，用來解決兩岸的“和平協議”；但回顧“歐安會”從擬議、推展到落幕，其過程和結果，對於思考兩岸面臨的“和平協議”問題，仍有許多值得參考之處。
首先，在兩岸互信不足的情況下，“和平協議”能為當前的兩岸和解加分，進一步導致兩岸的永久和平嗎?大陸學者黃嘉樹曾提出下列三種不同的和平境界：一是單純的“沒有戰爭”，為低度和平或暫時和平；二是由合約保障的正式和解，為中度和平或較穩定和平；而消除了敵意，則是高度和平或永久和平。本文顯示，由於東西方的互信不足，“歐安會”成了爾虞我詐的外交場所；“最後文件”則變成各方相互妥協的產物。以軍事上的建立信心措施為例，演習早期通知並未產生與會國家的安全感，東西裁軍也未能阻止蘇聯軍備擴張的意圖。
其次，“和平協議”能確保兩岸的和解現狀嗎?“歐安會”的經驗顯示，答案恐怕是否定的。蘇聯藉會議外交，維持了它戰後在歐洲製造的領土現狀，最後卻因“蘇東波事件”而改變。而兩岸關係曲曲折折的變化，也說明現狀是動態而非靜態的，其中的變數很多，任何突如其來的事件，都有破壞兩岸和解的可能。
最後，“和平協議”對兩岸具有法律拘束力嗎?在探討“最後文件”的性質問題時，西方國際法學者的一般看法是：文件不是條約，沒有法律拘束力，簽署國也無意創設法律的義務；以蘇聯為首的東方集團則認為，文件應具有條約等國際性法律性協定的功能。東西方的政治和法律體制不同，產生上述的分歧並非意外。兩岸的情況亦復如此，如何認定“和平協議”是一項法律文件或是政治文件?恐怕這是觸及兩岸內政，而非單純兩岸政策的問題。
（全文刊載於《中國評論》月刊2014年4月號，總第196期） |
