二、新一輪“憲改”的背景與推力
儘管台灣的“修憲”因高門檻而被束之高閣，但社會各界對“修憲”的呼聲並沒有停止。2014年3月太陽花學運後，各公民團體和民進黨開始呼籲重啟“憲改”，進行第八次“修憲”。2015年3月26日，“立法院”成立“修憲委員會”並首次開會，三名國民黨“立委”和兩名民進黨“立委”共同擔任“召集委員”，兩黨“立委”都爭相提出自己的“修憲”方案。2015年5月初，兩黨為了趕在2016年“大選”時表決“修憲”草案，匆忙拋出各自的“修憲案”，國民黨的“修憲案”被稱為“3合1加1”，包含18歲選舉權、不在籍投票、3%政黨票門檻和“閣揆”同意權四項議題，並要求前三者一起討論一起通過；民進黨的“修憲案”被稱為“4加1”，包含18歲選舉權、降低“修憲”門檻、廢除“兩院”、公民社會權利“入憲”和3%政黨票門檻五項議題。然而，由於民進黨不答應國民黨“包裹表決”的要求，而國民黨也反對先通過具有共識的18歲選舉權和3%政黨票門檻，“立法院黨團”就“修憲”問題而展開的協商於2015年6月16日破局。〔3〕
由上述回顧可知，蔡英文於2017年9月24日宣佈重啟“憲改”並非一時興起，而是有其深刻的前期背景和醞釀基礎。概括起來，新一輪“憲改”之所以被再次提上日程，主要是因為以下推力：
（一）政制協調運作的內在需要
前一輪“憲改”是一項“未竟工程”，但國、民兩黨為了維護兩黨的既得利益，聯手將“修憲門檻”提升到難以跨越的高度，使台灣“憲改”匆匆收場，這給其“憲政體制”留下了很多制度缺陷。十餘年來，這些制度缺陷在運行中暴露得越來越明顯。
1、“總統”權責不符。前輪“憲改”後，“總統”的權力不斷擴增，而“憲法”所規定的義務與責任卻比以前更弱。特別是“國民大會”消亡後，“總統”失去了原有的負責對象。因“立法院”只是“治權”機關，所以不夠格成為“總統”的負責對象。按照現行“憲法”增修條文，“總統”除了象徵性地向“立法院”提出“國情報告”外，幾乎沒有任何其他直接責任義務。這不能不說是台灣地區“憲政體制”的嚴重缺憾。〔4〕
2、對“立法院”的權力膨脹缺乏相應的制衡。七次“修憲”下來，“立法院”接收了“國民大會”、“監察院”的諸多職權。除了“行政院長”呈請解散“立法院”外，“立法院”幾乎不受其他制約。雖然“憲法”規定，“立法院”可對“行政院長”提出不信任案，而“行政院長”亦可提請“總統”解散“立法院”，並立即進行改選，但若是“立法院”存心刁難“總統”及“行政院長”，那麼只要完全按照自己的意志立法、通過預算，而不動用不信任案，則“總統”和“行政院長”就完全拿“立法院”沒有辦法。〔5〕
3、“總統”、“行政院長”與“立法院”之三角關係錯綜複雜。既然“行政院長”由“總統”直接任命，那麼“行政院長”勢必成為“總統”的執行長；同時“憲法”規定“行政院”對“立法院”負責。於是一個兩難的問題就出現了：在現實政治中，“行政院”究竟應向“憲法”直接規定的“立法院”負責，還是應向具有人事任命權的“總統”負責？有時難免會出現衝突，這也為台灣地區出現“憲政危機”埋下了隱患。〔6〕
4、形式上的“雙首長制”與實質上的“總統制”之間的矛盾。七次“修憲”後，台灣地區的政權組織形式，雖名為“雙首長制”，但事實上卻以“總統”為權力運作的核心。從政體理論來看，台灣地區的現行政權組織形式既不是“半總統制”，也非“總統制”，而是介於總統制與半總統制之間的“獨特體制”，兼具“總統制”和“半總統制”的雙重特點。但這種體制又不是處於“總統制”與“半總統制”的中間地帶，而是偏向於或接近於“總統制”的一邊。〔7〕所以，台灣地區的政體出現了形式與實質的衝突。
5、缺乏政治僵局的化解機制。七次“修憲”後，台灣地區立法與行政之間的關係一旦陷入政治僵局，則缺乏化解機制。因為“總統”沒有主動解散“立法院”的權力，只有被動解散權，即只有當“立法院”進行“倒閣”時，“總統”才能解散“立法院”。在該制度設計下，化解僵局的主動權掌握在“立法院”手中，若“立法院”不願“倒閣”，而是採行其他方式（如杯葛法案或通過讓“行政院”難以施行的法案）來制裁“行政院”，而“總統”又無法即時解散“立法院”，則僵局只能一直持續，直至下一屆“總統”或“立法院”改選（而且前提是在下屆選舉中同一陣營掌握“總統”大權和“立法院”多數席位，否則，僵局還會持續）。〔8〕
以上表明，目前台灣地區的“憲政體制”不僅存在著許多制度面和非制度面的衝突，而且還存在著大量失範之處，這嚴重影響了台灣政治體制的良性運作，亟待通過後續“修憲”加以完善。
（二）蔡英文的連任需求和“台獨”情懷
首先，“憲改”議題向來是民進黨操弄民意、吸引選票的“法寶”。自2016年5月20日上台以來，蔡英文拒不接受“九二共識”，導致兩岸關係陷入僵局；同時島內政績平平，且無法打馬英九時期的“國際活動空間牌”。然而，2018年和2020年選舉在即，為了轉移矛盾、獲得連任，蔡英文急需通過重啟塵封了十餘年的“憲改”工程來尋找擺脫當前困境的突破口。其次，“憲改”的一些具體內容也對民進黨非常有利。例如，兩黨均要求將選舉投票年齡降至18歲，而這可使民進黨獲得更多的票源。據估算，倘若把選舉權人年齡從20歲降低到18歲，可以擴大年輕選民近60萬。這部分年輕選民，因受到李登輝、陳水扁時期的“台獨”教化，對一個中國的認同度比較低，這對民進黨的參選十分有利。另外，“憲改”也與蔡英文個人的政治理念相契合。蔡英文作為理念型“台獨”主義者，能從法理上實現“台灣獨立”是其夢寐以求的夙願，只是礙於大陸的威懾，不敢“越雷池”而已。因此，蔡英文在主政期間，會抓住一切機會，把“法理台獨”所需要的一切基礎工程都鋪設好，等待“東風”、伺機而動。
（三）島內民眾的期待與支持
“憲改”除了順應台灣地區政制協調運作的內在需要並符合蔡英文連任的策略需求外，也具有一定的民意基礎，在民間的呼聲一直很高。尤其公民團體和年輕人非常支持“修憲”，且在降低門檻、擴大參與和“台灣主體性”等問題上與民進黨一拍即合，成為民進黨重啟“憲改”的強大助力。台灣《美麗島電子報》新近民調資料顯示，近64%的民眾贊成“憲改”，不贊成者不足10%，其中，泛綠選民贊成的比例高達84%。〔9〕台灣世代智庫於2017年10月16日公佈的民調資料顯示，就“憲改”贊同度而言，認為需要進行“憲改”者，贊成比例達56%，其中，選擇非常贊成的民眾占25.4%，選擇有點贊成的民眾占30.6%。就不同政黨支持者而言，時代力量支持者贊成“憲改”的比例最高，高達84.6%；其次是民進黨支持者，贊成“憲改”的比例達到79.9%；國、親兩黨支持者的贊成比例雖未過半，但贊成與不贊成的差別也並不顯著，國民黨支持者贊成與不贊成的比例分別是33.5%和47.5%，親民党支持者贊成與不贊成的比例分別是41.9%和49.5%。就不同“憲改”議題而言，人權寫入“憲法”條文議題獲得69.8%的民眾贊成，不贊成者僅17.3%；“立法委員”選制朝著“票票等值”方向修正議題獲得72.0%的民眾贊成，不贊成者僅17.8%；〔10〕另外，台灣聯合報所做的民調資料顯示，推動“不在籍投票”的“憲改”議題具有較高的社會共識度，贊成者占67%，反對者占29%。〔11〕可以說，至少在這三項議題上島內民眾已經達成了相當程度的共識。民眾的期待與支持是國、民兩黨積極推動“憲改”的重要社會基礎，為了打造自己民意代言人的形象，早在上台前蔡英文已經明確表示，支持公民團體提出的“自下而上、全面憲改、降低門檻、兩步到位”的“憲改”訴求，並在“修憲”過程中支持公民團體和小黨的參與，以政府的力量舉辦“自下而上”的“公民憲政會議”。〔12〕
三、新一輪“憲改”重啟的可能性分析
儘管國、民兩大政黨在重啟“憲改”問題上還存在著諸多分歧，但在筆者看來，新一輪“憲改”最終能夠得以順利啟動的可能性仍然較大，這主要是受到以下三重作用力的結果：
（一）民進黨會富有策略地推動
民進黨在“修憲”問題上會講求一套策略，不會不管不顧地蠻幹。根據蔡英文所釋放出來的資訊，基本可以推斷出其“憲改”的可能策略。⑴一般而言，改革意味著有破有立，必然會觸動一部分人的利益，所以蔡英文當局會選擇那些只增加部分人利益而幾乎不損害人利益的內政議題（如下調選舉權年齡至18歲、降低政黨票分配門檻至3%等）作為“修憲”的切入口，以便最大限度地凝聚共識，減少重啟“修憲”的阻力，可謂精心設計之舉。⑵新一輪“憲改”必然需要付諸公投，而公投的成本很高、耗時很長，組織一次並非易事。為了節省公投成本，也便於順利推動，蔡英文很可能會採取陳水扁時期“公投綁選舉”的做法。⑶堅持分階段“修憲”。在先期階段先努力實現“程式修憲”，待“修憲”程式“解套”後再進行後續階段的“實質修憲”；在“實質修憲”部分也會堅持先易後難、分步推進的策略。不難想像，若蔡英文先以降低“修憲”門檻、奠定“修憲”基礎為目標，再搭配“降低政黨票分配門檻”、“降低選舉權年齡”等各方認同度較高的議題，最後再集中突破共識較小的“修憲”議題，那麼“憲改”的成功機率就會提高很多。〔13〕
在此特別強調的是，民進黨在重啟新一輪“修憲”中所拋出的議題及其吸引的民眾支持度與以前有很大不同。陳水扁主政後期推動的“修憲”議題屬於“法理台獨”，觸及兩岸關係的敏感神經，一來大陸會竭力干預和阻止;二來美國害怕被“台獨”拖下水而堅決反對;三來國民黨竭力牽制;四來大部分台灣民眾也因擔心兩岸軍事衝突而加以反對。而此次“修憲”卻不同，民進黨首先拋出來的是內政議題，並不直接涉及兩岸關係，且是給民眾權益做加法，容易得到台灣民眾（尤其年輕人）的支持，因此，國民黨很難公開反對，大陸也不便公開干預，美國似乎也不好插手。在這種背景下，能夠重新開機“修憲”工程的概率就會大增。
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