三、內地與香港疫情防控的基本共識
（一）捍衛生命：疫情防控的最高價值
過往歷史證明，面對未知病毒的突然襲擊，全人類應當秉持的共識就是生命至上。尊重生命，是內地與香港疫情防控的最大公約數，即無論於何時、何地，基於何種社會制度以及採取何種防控策略，生命至上都理應作為最高價值追求。在新冠疫情全球蔓延並深刻改變人類社會的背景下，基於不同的政治制度、經濟水平、歷史文化，全球各國對生命與人權、自由、秩序、尊重等存在爭論。但伴隨對生命權重要性的再發現、再認識，越來越多政府將生命至上作為抗疫的核心理念。〔23〕《抗擊新冠肺炎疫情的中國行動》白皮書指出，中國把人民生命安全和身體健康放在第一位，堅持“人的生命高於一切”的價值理念。〔24〕時任香港特首表示，儘管香港的國際地位十分重要，但在生命至上的大前提下，香港必須實施防疫措施，抗擊疫情。〔25〕可見，基於生命至上，內地與香港得以在多元價值體系中凝聚最大限度的防疫共識，並以此作為防疫政策銜接的價值導向。
（二）以法抗疫：疫情防控的基本方式
法者，治之端也。依法防控是內地與香港共同秉承的辦事原則。法治不僅在常規狀態下對國家和社會治理意義重大，更成為應急狀態下應對重大突發公共衛生事件的底線保障。儘管香港曾發生反國安立法、“修例風波”等爭議性亂局，但總體來看並未對法治基礎構成重大影響，香港的法治價值繼續在《憲法》《香港基本法》以及《香港國安法》所構築的法治框架內得到鞏固和優化。例如香港依據《緊急情況規例條例》制定《緊急情況（豁免法定規定）（2019冠狀病毒病）規例》，為新冠疫情防控措施提供法律依據。特區政府認為，作為法治社會的香港，採取的每一項防疫措施必須有明確的法律依據。〔26〕之於內地，習近平多次強調，疫情防控越是到最吃勁的時候，越要堅持依法防控，在法治軌道上統籌防控工作。〔27〕內地將新冠肺炎納入《傳染病防治法》規定的乙類傳染病、《國境衛生檢疫法》規定的檢疫傳染病管理，將修訂《突發公共事件應對法》《傳染病防治法》以及制定《突發公共衛生事件應對法》列入全國人大常委會年度立法工作計畫等法律部署，也印證了內地始終堅持依法抗疫的基本方式。〔28〕
（三）弱者優先：疫情防控的應有之義
全球性公共衛生事件對老人、兒童、基礎病患者等弱勢群體影響更大，尤需重視對此類弱勢群體的生命權保護，這也是國際社會的共識。突發公共衛生事件對於標準化人群造成的影響可能僅及於生活不方便、行動不自由，對於社會弱勢群體而言則極有可能面臨生存危機。例如，內地某省份開展隔離管控期間，一位老人因不懂網絡搶購蔬菜，在超市門口哀求。〔29〕在某東部沿海發達城市封控區內，一名年僅2歲的小孩因爸媽無暇看管不幸從樓上墜落身亡。〔30〕香港第五波疫情95%的死亡病例為60歲以上長者。〔31〕還需注意，伴隨醫療衛生資源向新冠疫情傾斜，大量慢性基礎性疾病病人的醫療需求未能獲得回應，陷入到無法就醫、藥物緊缺、醫療設備難求的救助困境中。例如武漢疫情爆發初期，京東的“湖北地區 慢性病患者斷藥求助登記平臺”在一周的時間內就收到了來自湖北地區的用藥求助信息超過14000條，其中有1/3多為高血壓、糖尿病等慢性病患者。〔32〕不難看出，社會弱勢群體顯得格外脆弱，需要優先保障其生存權益。
（四）精準控制：疫情防控的未來方向
在新冠病毒不斷衍生變異毒株與統籌經濟社會發展的雙重背景下，實現科學精準防控成為內地與香港銜接防疫政策必須考量的重要方向。伴隨疫情邁入防控常態化，統籌經濟社會發展之於國家發展全局的基礎性、決定性地位愈發突顯，之於香港而言更是如此。加之新冠病毒不斷進化、變種，在內地與香港均見有傳播歷史。毒株“新款”替代“舊款”過程中，毒性下降但傳播性卻越來越強，必須更為精準地採取防疫措施。質言之，衹有精準防控、精準施策，才能儘快遏制疫情擴散蔓延勢頭，最大限度減少疫情對經濟社會發展的影響，助力加快構建全國統一大市場。當前，內地通過運用數字技術強化抗疫科技支撐，通過精準識別密切接觸者，精準劃分管控區、封控區進行相應的干預，有效實現“外防輸入、內防反彈”。香港亦可借鑒內地有益經驗，結合本地區實際開展更精準的防控措施，以更具針對性的方式開展病毒監測、源頭追蹤。
四、內地與香港防疫政策的銜接進路
（一）確立防疫權的國家安全屬性
為專門應對突發公共衛生事件，可在行政應急權範疇中抽離出一子權力，區分於政府處置自然災害時的權能，專指行政機關行使應急職權以控制和消除突發公共衛生事件的權力，稱之為防疫權。防疫權具有鮮明的國家安全色彩。防控新冠疫情，事關大灣區居民民生福祉，有助於構築保障社會穩定發展的屏障，並在此實現之下為經濟增長護航。反復肆虐的新冠疫情，無疑構成公共衛生安全的重大威脅因數，而公共衛生安全是國家安全體系的重要組成部分，屬於非傳統安全，對國家總體安全秩序也至關重要。基於以上，防疫權的功能導向即為控制、克服疫情和消除疫情威脅，保證國家和社會秩序擺脫突發公共衛生危機干擾。申言之，重大疫情等突發公共衛生事件對國家安全具有危害性，行政機關行使應急權實行防控措施，防疫權也因此具有維護國家安全的本質屬性。
確立防疫權的國家安全屬性，在理論上為中央調適內地與香港防疫政策內在張力創設正當性、可行性。梳理《憲法》《突發事件應對法》《傳染病防治法》等法律可以推出，中央與各級地方政府均具有防控突發疫情、維護國家安全的憲法責任和法定義務。香港基於歷史原因，適用獨特的行政制度，並不適用所有的全國性法律，產生特殊的中央集權型單一制與地方差異的矛盾，內地與香港磨擦強烈的防疫政策即為體現。事關國家整體安全穩定的新冠疫情防控，衹能由中央主導並通過具體程序分配至各級地方政府。基於中央集權型單一制的國家結構形式，香港高度自治的權力來源於《憲法》，並由中央授予，必須向中央負責。在此之下，可提出防疫權行政管治的基本邏輯為“一個控制權”：國家控制管治——香港政府是被授予主體——香港政府實行防疫措施。中央通過授予防疫權，全力支持特區政府履行抗疫主體責任，以及負起對香港防疫效果的監督與最終責任。而內地與香港防疫政策引致的內在張力，已經極大阻礙了大灣區融合發展的歷史進程，更無法為構建全國統一大市場創設要素自由暢通之前提。據此，中央有必要基於“一個控制權”厘清防疫權的權力本質和性質定位，回歸香港基本法的初心，發揮其保持香港安全穩定的頂層作用。
（二）建立中央主導型的協同防疫框架
1.運用統合式憲制推進防疫政策銜接
防疫政策，本質上是公權力政府運用行政應急權制定的臨時性規範，具有鮮明的法治色彩。銜接內地與香港防疫政策，也需回到法治本身。《憲法》規定中央與地方職權的劃分須遵循在中央統一領導下，發揮地方的積極主動性，可以視為兩地防疫政策調適的原則規範。但《憲法》缺乏對大灣區防疫政策合作對接直接規範的前提，應當通過運用統合式憲制，利用現有憲法規範進行解釋予以明確提供憲制基礎。《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書中鄭重明確，“憲法和基本法共同構成特別行政區的憲制基礎”。〔33〕《憲法》和《香港基本法》是以府際合作形式構築區域協同防疫框架的基本依據，也即國家統合原理的實踐。在統合式憲制邏輯下，既提供大灣區法治協同的憲制基礎凝聚國家共識，又為區域協同防疫消除規範銜接障礙。
為銜接內地與香港防疫政策，應充分發揮以憲法國家統合功能進行解釋的作用。第一，以“一國兩制”原則為基礎進行制度化統合。發揮“兩制之利”，並作為大灣區協同防疫的指導原則，預先建構包容最大共識之憲法秩序，〔34〕打造現行憲法及各部門法、法規、規章以及規範性文件等的規範體系。第二，為大灣區防疫政策規範銜接準備必要條件。在既定的立法供給體系內，若要進一步落實憲法目標，就必須及時設定國家統合的階段性目標，尋求國家統合的法治形態，並以中央主導、多方商定的規則引導確立新的國家秩序，以保持內地與香港之間交往的常規狀態。〔35〕第三，在大灣區宏觀規劃中藉助國家統合憲制促進實現階段性目標。《粵港澳大灣區發展規劃綱要》應發揮統合原理作用，強化疫情聯防聯控，提升大灣區的重大疫情應對水平，貫徹憲法序言的“新發展理念”，確保防疫抗疫成果共享。同時，堅持以憲法“發展醫療衛生事業”“保護人民健康”指導協同防疫各階段總體規劃，實現防控總體目標。
2.發揮大灣區建設領導小組的統領作用
粵港澳大灣區建設領導小組作為中央決策組織，是大灣區最高級別的領導組織。當下構建區域協同防疫體系，是粵港澳大灣區建設的最大命題，需要發揮領導小組在銜接防疫政策中的引領作用。除了通過不定期的小組會議形式，商討粵港澳大灣區內部一體化防疫政策的大體方向，還可以召開臨時性的專題研討會，由國家衛健委、中國工程院、香港衛生署等醫藥衛生學領域專家列席，共同研判兩地防疫政策對接的具體細節。同時，基於廣東、香港分設專門機構落實推進粵港澳大灣區建設的前提，領導小組可定期組織兩地機構指派專人就協調防疫政策具體方面開展聯絡溝通，尤其是就兩地儘快達至“通關”的措施、條件、期限等進行磋商，在雙方達成一致共識後上報中央批准後授權實施，在疫情防控常態化背景下還應當逐步實現制度化。
3.成立粵港澳大灣區公共衛生委員會
疫情防控因涉及衛生健康規則、生命健康權等法治元素，往往在具體實踐中會觸及中央事權，中央以授權的形式“出場”進行頂層設計很有必要。囿於內地與香港防疫政策的較大差異，建立統一的、有許可權的疫情防控機構具有現實意義。可借鑒橫琴粵澳深度合作區和港珠澳大橋的成功經驗，建立由中央授權、三方聯合的粵港澳大灣區公共衛生委員會，統籌大灣區疫情防控具體工作。委員會可設置雙主任制，由廣東省省長、港澳特首共同擔任，粵港澳衛生主管部門各委派一名常務副主任，其他副主任由大灣區其他城市市長或衛生部門負責人擔任，並可在一定程度上吸納粵港澳公共衛生專家學者、醫療衛生行業及社會公眾參加。其職責包括：核酸陽性標準對接、中醫藥治療方案交流、疫苗接種互認互通、健康碼數據跨域傳輸共享、流行病學跨境溯源等。同時，這一組織也兼顧解決防疫政策對接過程中出現的府際糾紛。
4.建立疫情失控問責機制
作為一種政治兜底制度，問責機制有助於形塑內地與香港趨同化的抗疫模式。基於香港融入國家大局與全國統一大市場的通盤考慮，應當儘快在香港確立疫情失控問責機制，亦有助於強化防疫政策銜接的積極性。第一，充分挖掘“香港國安法”資源，明確香港疫情存在危害國家安全風險，駐港國安公署可依法督促香港警務處國安處，在必要時以維護國家安全名義，依法追責散佈擾亂防疫秩序、醜化內地防疫模式達至顛覆政權目的以及損害內地支援防疫人員聲譽的人員。第二，中央可向香港特區行政長官發出公函，就特區防疫一事表明肯定性和指導性意見。公函及特區政府報告將予以公開，既在形式上達到中央在特區行使防疫權的效果，又可在實質上增強特區政府配合中央防疫的權威性。還需注意，失控問責需排除絕對的客觀因素，應建立在失職失責、履職不力等主觀因素之上，否則容易淪為片面結果歸責。
（三）優化粵港澳橫向防疫結構
1.健全粵港澳合作聯席會議
全國統一大市場建設背景下，建議合併粵港合作聯席會議和粵澳合作聯席會議為粵港澳合作聯席會議，推進三方互通有無，共商共建聯防聯控事宜。第一，另設應急聯席會議。可通過臨時召開應急聯席會議，協調部署和統一通報有關情況。根據不同領域、不同應急等級設置相應的啟動主體、條件以及程序。第二，規範聯席會議議事程序，建議制定《粵港澳合作聯席會議議事規則》。內容可包括：統一採取每季度召開一次，適當增加每次聯席會議舉辦的天數；應由粵港澳政府行政首長及交流合作對應領域的部門負責人組成，明確珠三角九市參加聯席會議的資格；寫明參會成員的權利義務，例如提出疫情防控規劃或建議、圍繞議題主旨發言等。第三，設立常設工作辦公室和疫情聯防專責小組。整合現有的聯絡辦公室和聯絡小組轉設常設工作辦公室，綜合負責合作事項推進、落實情況。就當下疫情防控，宜設立疫情聯防專責小組，分別在三地衛生行政主管部門派駐聯絡員，負責會議內容的具體實施。
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