對此，主權一方的疑慮是難以避免的，就像曾經的英國議會對愛爾蘭、北美甚至香港的自治民主要求懷有疑慮一樣。大英帝國的殖民秩序是一種本土與殖民地的二元憲制，一國兩制儘管不具有殖民性質，但在制度安排上也具有二元憲制特徵。白皮書的“共同基礎論”就是為了彌合這一憲制二元性的嚴重政治後果。憲制二元性並非不能見容於現代政治，聯邦制就是典型的二元憲制，但聯邦制具有嚴格的縱向分權框架，具有為一國政治統一所必要的聯邦權力，且隨著國內市場一體化發展，聯邦權力的擴展和聯邦制的“國家化”是必然趨勢，憲法認同與政治統一更有保障。這正是美國聯邦制的故事。
一國兩制在中國憲制體系中處於非常特殊的地位，所建立的是一種高度非均衡的制度框架，不僅特區自治權超越一般的聯邦單位，而且加重了中國憲法建構整體“同質性”和認同框架的制度負擔。具體到基本法秩序，由於放棄了中央對香港地方司法權的制度化監督，將終審權配置給香港終審法院，導致中央缺乏有力的制度內法治手段來調控香港事務。這一設計體現了基本法立法者對司法與法治的某種“忽視”，強調中央調控地方的行政機制，甚至立法機制之中央調控也相對薄弱。這種所謂的“行政主導制”造成了中央調控香港特區在制度上對行政分支（特首）的過度依賴，從而倒逼中央對特首普選設置各種實質性條件——愛國愛港，實質提名權，實質任命權，等等。試想，英國殖民舊制為何不放棄本土樞密院的司法終審權？美國憲法與聯邦最高法院為何不放棄對各州的司法終審權，而是通過縱向司法審查和“州際貿易條款”不斷地限制州權，促進聯邦統一？因為憲法的根本技藝不是多元化和各自為政，而是自由和秩序的辯證統一，在自由過多的地方需要強化憲法認同和中央控制。在“雙普選”壓力下，中央面臨著香港立法與行政分支“實質本地化”的壓力，特首本為中央與香港制度性溝通的樞紐，在普選壓力下可能成為對抗中央的代表性機關，而中央在基本法框架下又缺乏同等有效的替代性機制來彌補普選造成的政治不確定性，由此造成中央在普選立場上的強硬，白皮書就是這一立場的直接體現。
因此，普選的衝突升級與基本法結構設計上“重行政、輕司法”有著直接關係。放棄“司法終審權”造成了回歸之初司法精英對“一國”主權原則的法理與程式挑戰，也造成了此次白皮書事件中大律師公會關於法官不是“治港者”且無需愛國之類的普通法偏見和嚴重的政治疏離感。白皮書提出“三軌制”的基本法解釋模式，意圖打破終審法院在程式上對基本法解釋的壟斷，化解基本法第158條關於終審法院提請解釋程式的死結——這本是一種高度尊重香港法院解釋權的合作性程式，但由於互不信任以及法院的普通法自信，導致該程式在規定時幾近死亡。大律師公會對白皮書提出的全國人大常委會“主動解釋”模式無法在憲政法理上否認，但卻表現出極大憂慮，希望後者“絕少且謹慎”地行使。法律人為主體的“黑衣人”靜默遊行更是對這種“重建中央司法監督權”之意圖的警惕和反彈。其實，如果能夠創制某種針對香港司法權的中央司法監督機制，將之常規化、程式化甚至獲得某種“准管轄權”地位，倒是中央權力控制性焦慮的一種合理轉移，對特首之政治實質性條件的要求就可能適當放鬆，提名之爭與普選抗命亦可有效緩解，更可實現央港關係從“行政控制”模式向“司法控制”模式的法治化轉變，回歸現代民主國家調控央地關係的正常模式。如此，則中央就可適當免除其對普選結果的精神負擔（或“心魔”），從容於以嚴格的基本法框架和司法監督體制重建央港政治互信和法治協調。香港方面亦需洞明中央關於“主權、安全與國家利益”的核心關切之合理性，認清特區之地方政權屬性，在相互諒解、彼此讓步與妥協中共同推進基本法秩序的結構性優化。
儘管白皮書以充分數據說明了香港回歸17年來的繁榮穩定，但“繁榮穩定”並非香港的全部價值，也不是基本法的全部追求，香港民主化同樣是回歸史的核心主題。基本法制定於改革開放初期，立法者的憲法心智和制定時的具體情勢具有一定的局限性，“50年不變”正好構成一個合理的制度變遷週期，即“不變”不是固化和僵死，不是“井水不犯河水”，而是為良性的“變”儲備充足的制度經驗和價值共識。普選之爭使央港關係陣痛連連，關於“外國勢力”的各種猜測也是影影綽綽，而近來香港民主發生的立法會惡意拉布和街頭民主運動不斷升級的現象，也使得不僅香港的“繁榮穩定”之憂沒有因為白皮書的強勢背書而有緩解，甚至白皮書關於“全面管治權”的主權式表達（全面、直接、最高）頻頻引發了關於香港民主前途的憂慮，導致雙方陣營內的溫和派日益邊緣化，政改面臨崩盤危險。這並非危言聳聽，而是香港民主化的實際處境，其風險需要充分提示，也需要雙方理性認知與合理管控。
結 語
總之，香港普選之路已不可逆轉，但普選之爭經過“公投”和七一大遊行已逐步進入白熱化階段，提名之爭依然看不到立場性或技術性的和解前景。如此膠著，原定的“政改五部曲”恐難順利走完，2017年普選前景存在嚴峻挑戰。
香港的民主化孕育於殖民地法制，後者為其準備了必不可少的政黨政治與民主文化，但這一孕育過程同樣造成了香港“身體回歸，心理未回歸”的扭曲精神狀態，造成了央港關係深層的政治不信任，香港的非殖民化和回歸在憲法和政治認同意義上並未完成。當然，整個中國的現代國家建構也尚未完成，香港民主化應被視為中國國家建構的重要組成部分。儘管香港是一個法治社會，但基本法並不能夠完全吸納和兜住香港民主化的全部訴求，公民抗命就是逸出法治軌道的典型表現。這種逸出，在法治邏輯看來不可取，但在民主政治邏輯看來卻是推動法律變遷、實現政治目標的中等強度的政治威懾手段。而且，公民抗命有著久遠的道德與政治傳統，具體法制難以成為完備的否決理由。儘管如此，抗命領導者也需明瞭，公民抗命不是革命，內含著對共同體更高的愛和道德維護意識，因此保持有序、節制、和平非暴力，且適時回轉與退場，就不僅是一種美德考驗，也是一種政治組織的技藝考驗。短暫逸出法治並不可怕，美國也出現過激烈的公民抗命（民權運動），這不過是一種非常規的政治議程設定方式，要害之處在於促進體制回應和反思，增強體制制度擴容和吸納能力，實現政制框架的優化。當然，這是理想結果，取決於運動各方與政府的各種政治智慧與互動技巧，也取決於社會的政治文化條件與成熟度。無論成敗，普選抗命都會測試出並回答出白皮書無法充分揭示和回答的香港民主與法治深層次問題，就相當於回歸十七年來的一次“體檢”，白皮書是官方體檢，普選抗命是民間體檢，重要的是各主要利害相關方（中央、特區政府、建制派、泛民派以及香港民眾，但不包括所謂的外國勢力）對一國兩制與基本法的“變”與“不變”有共同的維護共識和分寸意識，直面問題，理性互動，誠心求解，磊落進取，當可在穩健推進香港民主化的同時繼續保持白皮書用一系列數字證明的回歸以來的香港的持續“繁榮穩定”。
（全文刊載於《中國評論》月刊2014年10月號，總第202期） |
