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從觀察變幹預：美國南海政策緣何越來越強硬

http://www.CRNTT.com   2014-08-11 10:41:42

隨著2010年美國把戰略重心轉移到亞太地區，南海問題成為美國在亞太地區的關注重點。在南海問題上發言的官員級別也提高到國務卿和國防部長等重要政府官員。甚至有人認為，在2010年以後的兩年中，圍繞著南海衝突的外交主導了美國在東南亞的行動。[8]2010年越南成為東盟輪值主席國，它在使南海爭端國際化方面的自身利益也促使其推動美國向這個方向努力。 　　在2010年7月23日舉行的第17次東盟地區論壇（ARF）部長會議之前，美國私下通知了一些東盟國家，國務卿希拉裡?克林頓將在部長會議上發表一個美國關注南海問題的講話，希望它們在講話後給予支持。之後，希拉裡在外長會議上聲明，國際航行自由是美國的國家利益；雖然美國在南海島嶼的領土要求上不選邊，但美國認為這些要求必須符合國際法；領土爭端應當用和平手段來解決。她在會後還對媒體說，解決南海爭端是“地區穩定的關鍵”。出席東盟地區論壇的27個國家和國際組織中的11個，包括文萊、馬來西亞、菲律賓、越南、印度、印度尼西亞、新加坡、澳大利亞、歐盟、日本和韓國等對希拉裡的講話做出了響應，同美國一起提出了對南海問題的關注。有四個東盟國家沒有表態，它們是柬埔寨、老撾、緬甸和泰國。 　　雖然美國官方不承認其南海政策發生了變化，但是東盟國家普遍把希拉裡的講話看作是美國南海政策的轉折點，即從“觀察”轉變為“幹預”。希拉裡的講話不僅標誌著美國政策的改變，而且標誌著中美在南海問題上衝突的開始。美國的做法實際上鼓勵了一些對南海島嶼有主權要求的東盟國家採取更加強硬的立場。從此，在美國“再平衡”戰略的背景下，南海問題開始成為中美之間的主要爭執問題之一。 　　2012年5月，美國參議院對外關係委員會啟動了批准《聯合國海洋法公約》的審議程序，討論批准該公約將對美國的經濟、國家安全和主權產生何種影響。美國軍隊領導人、企業高管、現任和前任政府官員、法律顧問以及智庫代表都投入了辯論之中。5月23日，國務卿希拉裡在對外關係委員會上作證時，強烈呼籲國會批准《聯合國海洋法公約》。她強調，“我們的航行權利和挑戰其他國家的能力應建立在最牢固和最有說服力的法律基礎之上，包括在諸如南海這樣的關鍵地區。成為《聯合國海洋法公約》的加入國，將使我們在援引公約規則方面有更多的信譽和更大的執行能力”。[9] 　　2013年5月，美國亞太事務代理助理國務卿約瑟夫?雲在美國戰略與國際研究中心有關南海問題的會議上做主旨發言，闡述了美國在南海問題上奉行的五項原則：一是美國對相互競爭的領土主權要求不持立場；二是這些領土要求必須建立在國際法的基礎之上，必須與國際法，包括《聯合國海洋法公約》相一致；三是對南海海域和領空的主權要求必須來自於對島礁的主權要求，必須證明這些要求是合法的；四是美國在如何處理爭端和解決爭端方面有巨大的利益，包括兩個方面：在全球公共領域里應有航行自由；美國在南海合法的石油和天然氣開發活動不應受領土主權歸屬的限制；五是應通過和平手段解決領土爭端。可以是外交談判，也可以是通過第三方的國際仲裁，如國際海洋法法庭。不應試圖單方面改變領土現狀，各方應努力建立南海行為準則。[10] 　　2014年2月5日，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾?拉塞爾在眾議院關於東亞海洋爭端的聽證會上作證。拉塞爾使用了更具有指向性、措辭更嚴厲的詞語，批評中國在南海基於九段線的領土要求缺乏明確性，因而造成了這一地區的不安全性和不穩定性。拉塞爾表示，為了與美國長期堅持的航行自由計劃保持一致，美國繼續反對妨礙對海洋合法利用的主權要求。他說：“我們已經反覆申明航行自由體現在國際法中，而不是大國對其他國家的恩惠。” 　　拉塞爾的證詞表明，美國在南海問題上的態度已經發生了一些變化。第一，美國在領土要求上做了如下選邊：中國的領土要求不符合國際法，因此不具有合法性；對其他國家的領土要求是否符合國際法未做表態。第二，中國在南海的主權要求妨礙了美國長期追求的目標——國際航行自由。美國此時對中國南海行為的指責包括：繼續限制菲律賓進入黃岩島；對菲律賓在仁愛礁的長期存在施加壓力；對接近其他國家陸地和遠離中國有領土要求的島嶼的地區封鎖供水；在南海有爭議的地區設立行政和軍事區域。所有這些表明，美國政府內部已經就美國在南海問題上對中國採取更加強硬的立場達成了共識。

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