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戶籍制度改革步驟、措施及可行方案

http://www.CRNTT.com   2013-09-05 08:52:36

2.土地與戶籍聯動改革是多贏方案 　　在土地與戶籍聯動改革中，人口流入地的城郊土地增值收益在當地近郊農民、進城農民、城郊土地使用方、人口流入地政府和人口流出地政府之間共同分享。人口流入地的近郊農民和進城農民都應獲得城市戶籍和各自的合理補償，城郊土地使用方則獲得了新的用地空間，人口流入地政府代表當地居民獲得部分土地增值收益，而人口流出地政府也分享部分收益用於被放棄的宅基地的複耕整理，以及未流出人口的公共服務提供。要讓這個多贏方案成為可能，必須借助於建設用地指標跨地區的再配置，將宅基地對應的建設用地使用權的資產收益最大化。建設用地使用權（特別是宅基地使用權）的初始配置與居民原戶籍所在地有關，但卻可以隨著人口流動而流動。只要建設一個全國範圍內的建設用地指標使用權市場，土地的使用效率就可以被最大化，而其產生的經濟較發達地區向經濟欠發達地區的資金流動則成了一種建立在市場機制基礎上的“轉移支付”。 　　3.土地制度改革應立足於中國現實 　　土地與戶籍制度聯動改革方案對既有的土地制度僅是邊際意義上的改革，只需明確將農村土地使用權（特別是宅基地使用權）界定給農民即可，而不需要更改土地所有權的性質。但是我們必須注意到土地所有制改革可能存在的幾個問題，而這幾個問題卻可以在建設用地指標交易中避免。 　　第一，土地的所有制改革將擴大農村居民間的不平等。不同地理位置的農業用地在轉變為非農業用地的過程中，具有不同的增值空間，而這種差異來源於地理位置對於工業和服務業發展的決定性作用。如果土地是私有的，位於不同地方的農民將擁有不同潛在升值空間的土地，造成事實上的財富和收入不平等。 　　第二，在土地所有制改革方案下，戶籍制度改革將難以推進。如果土地制度與戶籍制度的改革脫鈎，可能使中國面臨一個尷尬的局面，人口流入地的政府可以買下當地農民所擁有的土地，並將其轉化為非農業用地，土地的增值收益主要由當地的農民分享，而大量外來人口無法分享土地增值收益，仍然難以在當地落戶。 　　第三，中國的建設用地指標制度是和保護耕地的目標相配合的，建設用地指標跨地區再配置的方式總能與全國範圍內耕地總量目標相配合，維持特定數量的耕地，但土地所有制改革卻可能給中國未來的耕地保護目標帶來風險。 　　事實上，在當前制度框架下，如果將土地（包括建設用地）使用權界定給農民，並且允許其交易，那麼，從收益獲取的角度來說，使用權和所有權的差別並不大。使用權年限越長，其價值越接近於所有權的價值。更重要的是，通過跨地區的交易，土地的使用權可以與土地原所在位置脫鈎，而土地所有權交易卻必須與具體位置的土地結合在一起，反而使土地資源的最優利用難以實現。 　　4.其他配套改革措施 　　土地與戶籍制度聯動改革的目標是促進生產要素在地區間再配置，因此必然涉及中央和地方之間以及地區之間的關係調整，否則，相應的改革方案便難以實施。其中，最為重要的就是地方官員考核體制的改革，以及財政體制（特別是地方公共服務的籌資體制）的改革。 　　在地方政府官員績效的考核體制方面，應對不同地區的官員考核分別賦予GDP總量增長和人均增長以不同權重。如果實現了勞動力跨地區的自由流動和建設用地指標的跨區域再配置，那麼，勢必造成人口流出地的經濟總量增長相對較慢，這時，如果地方官員的績效考核完全基於地區的經濟總量增長績效，那麼，全國一盤棋的區域發展戰略將得不到人口流出地區的支持。因此，未來中國需要對官員考核體制做出大的調整，可以在考核體系中同時兼顧人均GDP（或人均收入）的增長和GDP總量的增長，並且為這兩個目標分別賦予一定的權重。為了適應人口跨省流動且向較發達地區集聚的趨勢，越是經濟發達地區，GDP總量增長目標的權重應該更高，而越是經濟欠發達地區，人均GDP增長（或人均收入）目標的權重應該更高。 　　財政體制的改革是更為根本的舉措。首先，應降低政府稅收占GDP的比重，減少地方政府對於GDP規模和稅收增長的盲目追求，更多地讓經濟規律來決定城市的合理規模和區域間布局。第二，應適當在分稅制框架內增加地方政府的稅收分成比例，並強化中央政府提供地方公共品的職責，減少地方政府增加本地稅收的壓力。第三，中央向欠發達地方的財政轉移支付在結構上應更多地投向地方的公共服務和基礎設施建設，應避免直接通過國有企業投向生產領域，造成生產效率低下和經濟的過度資本化問題。 　　如果承認經濟規律的普遍性，那麼，中國不會在城市化和城市體系調整的道路上成為一個特殊的國家。相反，如果不承認經濟規律，那麼，當試圖用人為的力量去改變中國的發展道路的時候，中國反而在各個方面成了一個特殊的國家，其結果就是當前已經出現的內外多重失衡的局面，以及城市體系的扭曲。現在，是讓中國經濟回歸自然的時候了。戶籍制度的改革，一切的制度改革都必須往尊重市場經濟規律的方向走，才能夠讓中國經濟走上健康和可持續發展的道路。

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