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中國農業改革模式亟需頂層設計

http://www.CRNTT.com   2011-03-20 08:52:10

小城鎮是連接城鄉和工農的紐帶，可以讓農民過上和諧、富足而有尊嚴的生活，直接體現著新農村建設的總體水平。按照筆者的理解，小城市可以指縣城，也就是小城鎮當中的城關鎮。為了不引起歧義，應該把城鎮化制度創新的目標明確指向小城鎮，但這個意見沒有得到應有的重視。後來不出所料，政策和資金繼續偏向直轄市和計劃單列市，地方政府加速偏向省會城市和地級市，沒看到哪個城市真正為農民放寬進城落戶條件的，倒是看到了很多城市把權力所能控制的資源，大量投入到要地不要人的加速擴張中。從掌握的情況看，國土部批准的24個城鄉建設用地增減掛鈎試點省份，用地指標大多被中等城市拿走，並沒有按“一號文件”要求在縣域範圍內使用，也沒有用於改善小城鎮的生產生活條件，提高小城鎮的綜合承載能力。 　　現在很憂慮的是，目前瘋了似的土地兼並，儘管不是小城鎮建設惹的禍，卻有可能把洗澡盆里的孩子和洗澡水一起倒掉。小城鎮建設剛露頭就被哢嚓一刀，“一號文件”所說的城鎮化制度創新很有可能夭折，所向往的“農村—小城鎮—城市”之路很有可能中斷。我們都應該看到，2.5億外出農民工以及他們身後的8700萬留守老人、兒童和婦女，只有小城鎮才能真正托付他們的未來。換句話說，透支未來總是有限度的。沒有什麼政績、增長或者發展，值得用這些人的命運去換取。 　　小城鎮是所有城市的母體，這是經過反覆對比、認真調研所得出的結論。把新農村與小城鎮建設結合起來，是解決農民、農業與農村問題的必然選擇。從各國現代化的一般規律看，農民通常占總人口的10%以下，農業就業大約只占就業總量的5%以下。但中國國情不同，農民占總人口的70%以上，農業就業占就業總量的50%以上。如果農民下降到30%，就要從農村轉移5億多人口；如果農業就業下降到10%，就要從農業轉移2億多勞動力。在這樣一種基本國情的框架內，大中城市所面臨的人口、資源與環境之間的矛盾越來越嚴重，解決自身的問題已十分困難，低收入人群和邊緣人群需要更為充足的就業崗位。相比之下，只有小城鎮才能容納未來2／3的農村轉移人口。比如，北京市在確定33個小城鎮提升服務功能後，就一舉解決了40多萬農民就地就業難題。 　　當落後的農村與發達的城市並存時，農民在政策硬約束下又不能進入城市，那就會選擇縣城和小城鎮建設自己的家園。因此，以縣城和小城鎮統籌城鄉發展，是繼家庭聯產承包責任制、市場經濟體制改革之後的又一次制度變革，應上升為可持續發展的國家戰略，成為“一號文件”的永恒主題。 　　城鎮化制度創新的核心內容，就是要把新農村與小城鎮建設結合起來，在這件事上來不得半點含糊，千萬不能半途而廢，一任問題日積月累而不警覺。從戶籍制度創新看，要放寬落戶條件，允許有穩定住所和收入的青壯年農民及其子女首先成為縣城和小城鎮人口，為他們提供平等的居住和就業機會，做好由土地保障向就業保障和社會保障的銜接，最終全面完成人口城鎮化。從行政管理制度創新看，對人口超過10萬人的縣城和小城鎮，應該進行縣轄市性質的強鎮擴權試點，賦予這些鎮相應的社會管理和公共服務職能，提高基本財力保障水平，合理設置機構和配備人員編制。相信，這會有利於縮小城鄉差距，國家的經濟結構、發展方式和生產力布局必然因此發生積極而深刻的變化。這也是我國所擁有的一個長遠優勢，寄托著9億農民追求幸福生活的世代夢想。 　　當前，收入分配中最突出的矛盾是城鄉收入差距還在拉大，農民缺少工資性和財產性收入，靠種地過不上富裕的生活；產業發展中最複雜的矛盾是農業基礎薄弱，基本上還是靠天吃飯，澇災一條線，旱災一大片；社會結構中最尖銳的矛盾是城鄉二元治理，城市像歐洲，農村像非洲，農村行路難、飲水難、看病難和上學難等狀況遲遲得不到改善。這些情況糾結在一起，困難之多、壓力之重和挑戰之大前所未有，靠某一個單項的措施很難見效。三農問題從基礎地位到重要地位，如今又成為重中之重，因此改革的頂層設計，需作出自上而下、以難帶易的制度安排，系統地解決農民、農業和農村的根本問題。

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