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上海戶籍改革：僅試行三年給人想像空間

http://www.CRNTT.com   2009-03-08 07:15:40

由于控制人口流動的目的之一是推行計劃經濟，後者在1970年代末被改革開放政策打破的時候，人口才重新開始了流動。法律幷沒有調整，這使政府獲得主動，如果經濟發展需要外來勞動力，受益于“盲流”創造的GDP的官員可以對其存在視而不見，如果治安惡化需要收緊管理，支撑戶籍制度的種種法律仍然是懲罰“盲流”的直接依據。這種中國特色的彈性制度帶來的惡果，在2003年的“孫志剛事件”中表現得淋漓盡致。 　　在長達數十年的歷史裏，城市的排斥和“收容遣送”，是“盲流”必須面對的共同命運。專門針對“非法”遷徙而實施的懲戒措施具有殘酷而堅韌的生命力，直到2003年，收容遣送才被廢除。但更高層次的戶籍制度， 20多年來雖然不時有改革的呼籲，但總是無法真正推行。 　　戶籍不再和物資配給捆綁在一起，轉而和社會保障與公共服務捆綁。中國的農民缺乏養老保障，人均公共服務經費低下，而各地城市人口享有水平不一的社會保障和公共服務，這不僅阻礙農村人口進入城市，也妨礙了人口在不同城市之間的流動，還給了較發達地區的城市政府一個理由，使它們可以拒絕開放戶籍。 　　人力資源和社會保障部最近表示，在本届政府任期內，養老保險將實行全國統籌。也就是說，參保人將擁有自己的固定養老金賬戶，個人賬戶內的養老金和一部分統籌資金(占工資12%)，將隨著參保人的流動而轉移。這也許能稍微緩解城市政府的擔心。但即便社保全國統籌、自由轉續，甚至將福利從戶口上剝離，恐怕仍然難以打消城市政府對人口增加的恐懼。人口增加之後，需要更多的公共服務和工作崗位，政府擔心的這會帶來財政負擔和治安問題。 　　改革的難度也許被高估了 　　多年以來，戶籍制度改革從沒有實質性的推進。1990年代初，由于基層財政困窘，許多地方的鄉鎮政府紛紛出售城鎮戶口指標來籌集資金。這有黑色幽默的一幕被部分研究人士戲稱爲“唯一一次真正像樣的戶籍制度改革”。但笑話不會帶來任何真正的進步。實際上，買戶口的人後來遇到了大麻煩。很多人發現自己既無法享受城鎮居民的福利，也喪失了原有的土地。這種行爲最後被叫停。一部分買來的戶口得不到承認，很多人重新變爲農民，但買戶口的錢始終沒有退還給他們。 　　在左學金這樣的學者看來，改革的目的是讓戶籍制度將成爲單純的人口登記手段，而中國人最終可以在中國自由遷徙。到目前爲止，這始終只是學者的願景。戶籍制度仍將中國人一分爲二。他擔心這會帶來更大的麻煩。 　　如果農民教育不足、收入增加緩慢，中國的內需和産業升級都會有問題。封閉運行的城市則不得不面對嚴重的養老危機。從經濟的角度而言，一個把年輕勞動力排除在外的養老制度會變成財政黑洞，因此是不可能持續的。 　　儘管內需不足的危機已經迫近，而養老危機也日益嚴重，但對1.4億常年在城市裏生活、工作和納稅的中國農民來說，城市的門檻仍然高得難以想像。 　　左學金認爲，城市首先應該爲那些在當地納稅的常住人口提供平等的公共服務和福利。但這需要各級政府有更强烈的改革意願。 　　財政的負擔也許被高估了。左學金認爲“改革就要多花錢”的想法很可能只是一種想像。中國廢除《收容遣送條例》、設立救助站的時候，很多官員擔心農民工會擠破救助站的大門，但這種情形根本沒有發生。實際上，左學金說，移民的主體將是年富力强的勞動力，他們將補充城市的勞動力不足，使年齡結構更年輕，爲社保基金注入新血。城市將是改革的最大受益者。 　　而且，左學金說，“好的制度設計也可以避免可能會出現的困難”。如果上海的新政推進一步，規定持就業經商類居住證的常住人口在10年或者15年後可以轉爲上海戶籍，就可以稱作真正意義上的“戶籍制度改革”。 　　這有多難呢？沒有做之前，誰也不知道。■

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