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中國地方政府債務堪憂

http://www.CRNTT.com   2009-03-19 08:32:00

小步走，慢慢試 　　允許地方政府發債，勢必牽涉《預算法》的修改，而事實上，由于中央政府一直限制地方發債，目前一些發達地區的地方政府紛紛采取發行中期票據和信托産品的方式繞道進行融資。 　　“《預算法》的修改還應該包括把社保基金收入和預算外收入等也納入預算，這些預算外收入目前也不好統計，現在不少地區的債務餘額幷不代表真實的償債能力。”中央黨校研究室副主任周天勇對本刊記者說。 　　“在加强預算管理的基礎上發行債券是可行的，一來可以約束地方政府的舉債行動，二來可以降低地方政府舉債的交易成本，三來可以加强中央政府對地方政府的宏觀調控。可以先在那些目前債務管理做得比較好的地區先做試點。”王俊認爲地方債發行不能一開始口子開得太大。 　　魏加寧亦認爲，“發債不是單純著眼于籌資，而是要規範地方財政。”其中最主要的是將債務顯性化。但地方發債不能一發了之，一般來講，對地方債的約束機制主要有四個環節，一是地方人大的約束作用，二是中央政府主管部門“審核”的宏觀控制，三是發揮信用評級機構等中介組織的作用，四是給投資者“用脚投票”的權利。 　　但在目前，這些條件都不够完善，此次中央代發，更是將風險控制的權力上移，但這種“審核”機制的效用如何，仍很難講。 　　1998年爲了應對金融危機，中央政府曾發行國債轉貸地方，但最後的事實證明這種做法幷不理想，“我們瞭解，比較極端的情况，在一些財政狀况緊張的西部地區，拿到國債項目以後，1/3的錢先填窟窿——它本來就已經有很多窟窿，工資都欠很多，所以拿到錢先幹這些事了。另外1/3用來蓋樓買車，最後1/3才用在項目上面。”魏加寧說，“項目的經濟效益和社會效益，最後怎麽評估也不了了之。” 　　“光靠中央政府的審批，是管不過來的，過去正是由于看重中央政府的審核，而忽略了對其他約束制度的建設。”魏加寧認爲如果不能從制度上進行約束，靠審核只會增加地方“跑部錢進”的動力。 　　這其中還包括如何將發債的科學性和償債能力列入幷作爲地方官員離任審計的重要內容，且審計工作由非政府系統的獨立第三方來完成。 　　 “一旦地方政府還不起債怎麽辦呢？一是可以要求地方政府制訂財政重建計劃，必須要壓縮財政預算，减少經費開支；二是可以借助于公司或者是金融機構破産的概念由上級政府來接管當地財政，比如說某個地方財政破産了，還不起債了，中央政府就接管當地的財政，然後完全按照規定的最低標準進行開支。”北京思源兼幷與破産咨詢事務所所長曹思源則提議可以制定一個《地方政府財政破産暫行條例》，地方政府要還債就要拍賣辦公室、拍賣自己的賓館和80%以上的汽車。不妨把舊廠房改造一下變成市政府辦公的地方。這樣就可以用一個破産機制倒逼出一個廉價政府。廉價政府要有一定的條件才能造就，地方政府破産也許就是一個條件。 　　在諸多制度性建設缺位的情况之下，2000億地方債的投資價值，仍然是撲朔迷離。不過，在財政部條法司2009年工作重點中排在第一條的就是與全國人大常委會預工委共同做好《預算法》修改以及制訂《政府非稅收入管理條例》，這也許是制度建設的方向。（作者：邢少文）

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