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國企改革的新範式及政策挑戰

http://www.CRNTT.com   2015-07-26 07:35:45

在新一輪國企改革中實行名單政策 　　文章分析，引入新範式，需要克服一些不容忽視的政策挑戰： 　　第一項重要的政策挑戰，就是如何界定和防止國有資產流失。國企改革，要防止少數人大肆瓜分和掠奪國有資產，要防止國有資產流失，這是毫無疑義的。儘管在上一輪國企產權改革的時候，中央和地方都出台了一系列的法律和規章，以防止國資流失和腐敗、防止各方合法權益受侵害，過去幾年裡還出台了更加細致的防止國資流失的各種技術性措施。但是，關於國有資產流失，仍然存在很多認知方面的分歧和法律方面的模糊地帶。嚴格來說，國有資產流失目前還算不上是一個法律概念，但可以認為它接近於《物權法》第五十七條“低價轉讓、合謀私分、擅自擔保或以其他方式造成國有財產損失”的規定，以及《企業國有資產法》多個條款 “防止國有資產損失”的規定。《刑法》中也沒有國有資產流失的概念，在破壞社會主義市場經濟秩序罪中的一百六十九條中，規定“徇私舞弊，將國有資產低價折股或低價出售，致使國家利益遭受重大損失的，處三年以下有期徒刑或拘役，遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑”，但到底多少算是重大和特別重大損失，並不清楚。在實際當中，如何準確地判定國有資產流失，法律清晰度嚴重不夠。如果這個問題不解決，新一輪國企產權改革就難以穩健地、持續地、全面地推行下去。下一步迫切需要國家出台更加詳盡的判斷國有資產流失的司法解釋 。司法解釋可能會比較機械，但法律尺度很清楚，當事人只要遵循法律，就不必擔心日後告舊狀、翻舊賬。 　　第二項重要的政策挑戰，就是如何把握混合所有制的股權結構尺度。十八屆三中全會已經把混合所有制提到了基本經濟制度的重要實現形式這樣一個高度，但在實際工作中，就面臨著股權結構和股份來源的選擇問題。如果大部分國企，尤其是集團性國企的母公司，國家持有過高的股份，只引入一些股比較小的社會資本，不但對社會資本的吸引力不足，也不利於公司治理的轉型和經營機制的轉換。因此，要推行新一輪產權改革，必須要有合適的、清晰的股權結構和股份來源政策，但考慮到中國的實際情況，這殊非易事。 　　一個可以考慮的方案，是在新一輪國有企業改革中實行名單政策，而不是分類政策和“一企一策”政策。無論是“一企一策”，還是分類政策，理論上都沒有錯，因為每個企業本身就不是一樣的，也是可以分成不同類別的，但在實際操作當中，“一企一策”的隨意性太大，可能成為逃避改革、拖延改革的借口；分類政策可能在漫長的分類談判和類別選擇中掉入分類陷阱當中，最後改革的時機就耗費掉了。名單政策是確定國有企業是否進行混合所有制改革以及大致限定股權結構的政策。這個名單完全覆蓋各級國資委直接管理的一級企業，即所有的一級企業都應該包括在這個名單中。在這個名單中，每個一級企業都能找到自己的名字和是否要實行混合所有制、實行混合所有制第一步的股權結構有什麼樣的限定。當然，不實行混合所有制、繼續保留國有獨資的一級企業，只是少數，這少數企業保留國有獨資，可能是因為它們將要被改建為國有資本投資運營公司，可能是其所處的行業或所承擔的功能比較特殊，也可能是因為歷史包袱太重而且目前沒有化解的方法。不管是什麼原因，這個名單都應該列明並且作出解釋說明。而其他企業，爭取在2020年之前實現混合所有制改革。 　　對於應該實行混合所有制改革的一級企業，每個企業都應該列明第一步的股權結構的限定。這個限定並不是把股權結構規定得一清二楚，實際上是要公布每一個一級企業大致的國有股比例限制。政府對每個一級企業規定了國有股的比例上限或者下限，就可以使國企自己，以及有意參與國企混合所有制改革的社會資本，有一個清晰的政策界限。這比一個一個地去試探、去談判要好得多。同時，在整個名單政策中，政府應該就為什麼對這個企業要設定這樣的國有股比例限定作出解釋說明。名單政策應該允許企業在股權結構限定的範圍內，積極引入非國有的大股東，最好使非國有大股東單獨持股33.4%以上或者與其他一致行動人共同持股33.4%以上，這樣的股權結構才稱得上實質性的混合所有制，通過上市等方式引入分散性非國有小股東只能勉強算是名義性的混合所有制。名單政策可以根據情況變化進行適時修訂，修訂的方向是不斷降低國有股的比例限定，引導國有股份不斷地釋放給社會上的投資者。 　　或許會有一種疑慮：名單政策讓國企對號入座，這會不會造成國企人心惶惶？以前的改革政府經常採取含糊策略，好像這樣就能夠避免人心惶惶，但事實並非如此，反而在私底下打聽、議論和運作，盡量避免那些可能失去父愛依靠的“被改革”，這並不是好辦法。其實，國外的那些大型國企的改革方案，涉時三年五年或八年十年，都是事先透明的，甚至是由議會通過的，只要管理人員和普通員工的正當利益得到保障，對號入座反而是最好的。 　　應該制訂國有股的持有和股權行使政策 　　文章指出，第三項政策挑戰，就是如何確定國有股的持有和股權行使政策。由於大部分一級企業都要實行股權多元化或混合所有制，這些企業中的國有股由哪個機構來持有和行使股東權利，就成了一個無法回避的問題。同時，不管國資委是否直接持有這些企業的國有股，國資委對這些企業以後如何管理，也必須納入考慮範圍。國資委直接持有混合所有制企業的國有股，沒有實質性的法律障礙，事實上國資委作為出資人機構，本身就包含了持有國有股份的含義。所以，國資委可以直接持有混合所有制一級企業的國有股份，當然也不排斥以後由國有資本投資運營公司來持有其他一級企業的股份(那時，現有的一級實際上已經變為二級企業，叫做二級企業更妥當)。這涉及未來國資管理構架的調整問題。 　　無論未來國資管理構架做什麼樣的調整，都應該制訂對混合所有制一級企業的國有股持有與權利行使政策。這個政策應該規定，一級企業實行混合所有制之後，國有股是由國資委還是其他哪個機構(如國有資本投資運營公司)來持有。考慮到現實當中許多國有股的持有和股權行使是分開的，即國有股持有機構只是名義持有，並不真正行使股權，股權行使是由另一個機構來行使，或者通過另外的方式和渠道來行使，所以應該制訂清晰的國有股權行使政策，以告訴外界，未來一級企業實行混合所有制之後，持股機構能否完整地行使股權，如果不能完整行使股權，哪些機構各行使什麼權利，行使權利的渠道、方式、時間、觸發機制是什麼。 　　還應該制訂國資委和其他黨政部門對混合所有制企業的管理政策(或者根據習慣叫做監管政策)。為什麼需要制訂這個政策？這個政策與對混合所有制一級企業的股權持有和權利行使政策有何不同？ 　　照道理來說，哪一個機構持有國有股份，就由哪一個機構來行使國有股權，除此之外，無論國有控股還是國有參股企業，都不應該被其他任何別的機構進行股東權利之外的日常性“國有企業管理”或“國有資產管理”。這些企業也接受審計、透明度檢查以及一些特殊行業的監管，但並不是針對國有企業、國有股份的日常性監管。但現實當中，不但這些被稱為“監管”的力量仍然存在，而且更重要的管理力量是對國企“幹部”的任免與管理。2014年，一些省市自治區出台的國有企業改革指導意見當中，規定只要國有股份比例低於50%，國資委將不再按國有企業進行監管，這是一個進步。但是，難道國有股份比例高於50%的混合所有制企業，就應該接受國有股東權利之外的“監管”嗎？這個“監管”是監管機構自己隨時發個文件就可以去查、去指示、去審批嗎？而且，也不光是國資委不再進行舊式監管就算數了，因為對國企高管人員進行“幹部”管理的權限大部分並不在國資委手裡，這涉及長期存在的“新三會”與“老三會”之間關係如何處理的問題，涉及公司治理能否真正轉型的問題。這些都是非常大的挑戰。 　　第四項重要的政策挑戰，就是如何處理國企中殘留的計劃經濟遺產。這就是所謂的處理國企的歷史遺留問題。國企歷史遺留問題大致可以分為三類：一是企業辦社會，企業長期依賴為職工所提供的醫療、學校、後勤等服務；二是職工福利尚未或無法實行社會化，包括離退休職工的管理和統籌外費用、內退職工的各種費用、“三供一業”，等等；三是一些模糊地帶，如國企職工身份的特殊性、國企的冗員較多又無法全部裁減，等等。國企的這些問題非常棘手，其實其中有些問題並不都是計劃經濟時代留下來的東西，而是目前還在不斷產生的新東西；甚至其中很多內容，譬如說一些所謂的辦社會職能以及超統籌的福利待遇，也不能說都需要強制取消，但問題在於這些負債性的東西超出企業和企業股東的承受能力和承受意願時，如何化解矛盾。這些問題真是剪不斷理還亂，但如果要實現真正的市場化，這些問題無法回避。因此，要推行新一輪國企改革，還需要國家有關部門制訂國企職工身份和相關權益、福利的解釋政策，就像最高法院就一些重大而敏感問題作出解釋是一樣的道理，哪怕解釋為各地區各企業可以根據實際情況自行處理，那也算是一種政策。國企職工已經成為一個需要謹慎對待的龐大群體，能否制訂一個職工能接受、國家能承擔、社會能平衡的政策套餐，以及能否使這樣的政策套餐在實際中得以執行，實在是一項嚴峻的挑戰。 　　此外，對國企在國家安全和國家基石中的作用如何認識，則是更深層次的挑戰。這些挑戰，都需要認真應對。

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