推動包括縣城在內的建制鎮發展
2020年，中國擁有的鄉鎮級行政單元38741個，其中建制鎮的數量是21157個，占比達到54.6%，2020年全國建制鎮鎮域面積469.7萬平方公里，占到全國國土面積的48.9%，規模以上工業企業數量達到19.42萬個，占到全國規上工業企業總數的48.62%。七普數據顯示，2020年中國建制鎮鎮區常住人口為3.25億，占到全國人口23%，占全國城鎮人口的36%。與六普數據相比，十年間建制鎮鎮區常住人口增加了0.59億；占全國總人口比重提高了3.15個百分點，但是占全國城鎮人口比重下降3.75個百分點。建制鎮人口占全國總人口的比重保持穩步增長，但是在整個城鎮化人口中的占比出現下降，說明中國城鎮化人口主力並未聚集到建制鎮，而是聚集到建制鎮以上的大中小城市和特大超大城市。中國人口城鎮化發展，是包括“城”和“鎮”在內的整體發展。在中國未來城鎮化發展中，應當提升包括縣城在內的建制鎮在中國城鎮化的作用。
中國的縣城都屬於建制鎮。除此之外，一個縣還有幾個甚至十幾個建制鎮。建制鎮在推進以人為核心的新型城鎮化中承擔著重要作用，是推進就地城鎮化的核心載體。
就地城鎮化第一個門檻就是農村人口的進城，這個進城就是指以建制鎮包括城關鎮在內的農民進城的最合適的門檻，能夠更好地滿足人們多元化的，更高層次需求的良好路徑。有利於農民從事離土不離鄉的一些職業，包括在建制鎮從事物流、交通、餐飲，但是居住仍然可以回到農村，離土不離鄉。
發展包括縣城在內的建制鎮能夠解決中國當下龐大的留守群體問題。一些農民工到大城市去了，留守群體會面臨諸多問題，而農民工選擇在縣城和建制鎮就業，有利於他們關注留守兒童、留守老人和留守婦女。
推動建制鎮發展，不能齊頭並進，需要有重心。《意見》指出，“堅持‘一縣一策’，以縣城為主，兼顧縣級市城區和非縣級政府駐地特大鎮”。通過發展縣城和特大鎮，有利於推動縣域經濟發展。如何發展縣城和特大鎮，《意見》提出，因地制宜補齊縣城短板弱項，促進縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面。《意見》對縣城進行了功能定位，按照不同特點分成五個類別，確定不同發展路徑，包括：加快發展大城市周邊縣城；積極培育專業功能縣城；合理髮展農產品主產區縣城；有序發展重點生態功能區縣城；引導人口流失縣城轉型發展。只有對症下藥，提高政策的針對性，才能夠更好地發揮政策的效果。
加大縣級財政體制改革推動財力與事權相匹配
黨的十九屆四中全會《關於堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出，“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”健全政府事權、支出責任和財力相適應的制度框架體系，是整個財政體制協調運轉的基礎環節。在多級政府體系下，在明確政府間事權的基礎上，界定各級政府支出責任，才能劃分財政收入，再通過轉移支付等手段調節上下級的財力餘缺，補足地方政府履行事權存在的財力缺口，實現“財力與事權相匹配”，這是確保整個財政體制有效運轉的基礎和條件。
實踐證明，區域性公共服務作為地方事權，由地方承擔公共服務的職能是有效率的，中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。特別是加大縣級財政改革，提升縣級財政公共產品與服務的供給能力，使縣級政府的財政能力與承擔的責任相匹配。進而減弱縣域人口流出的動力，提升縣域的吸引力。《意見》提出，“建立健全省以下財政轉移支付與農業轉移人口市民化掛鈎機制，重點支持吸納農業轉移人口落戶多的縣城。建立健全省以下城鎮建設用地增加規模與吸納農業轉移人口落戶數量掛鈎機制，專項安排與進城落戶人口數量相適應的新增建設用地計劃指標”。只有理順財力與事權相匹配機制，才能推動縣域經濟更好發展，進而提升縣域吸引力。
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