三、更好發揮社會保障在扎實推進共同富裕中的作用
文章分析，（一）社會保障推動共同富裕的作用機制
“十四五”規劃明確要求，要扎實推動共同富裕。習近平總書記在對“十四五”規劃建議稿作說明時也強調指出，必須把促進全體人民共同富裕擺在更加重要的位置。共同富裕既是社會主義制度的必然要求，也應當成為社會主義現代化國家的題中應有之義。在改革開放初期，我們強調“讓一部分人先富起來”，但目的仍然是“先富帶動後富，最終實現共同富裕”，兩者之間是手段和目的的關係。如果說在經濟總體水平較低的時代，主要矛盾在於通過解放生產力來做大蛋糕，那麼當前，國家的發展進入到了新時代，經濟發展的總體水平得到了很大的提高，邁向共同富裕就應當有實質性的進展，而關鍵就在於縮小收入分配差距。
社會保障作為典型的再分配制度，對於調節收入分配差距，進而推進共同富裕具有顯著的功能。[8]具體而言，不同社會保障項目的收入再分配對象和效應有所不同。在社會救助制度中，資金來源於一般性稅收，而受益對象是低收入群體，因此可以調節富裕群體與貧困群體之間的收入水平，從而具有明顯的收入再分配效應。
在社會保險制度中，收入分配格局的調整對象較為複雜：其一，從繳費結構上看，勞資雙方分擔繳費責任，而最終的基金都將用於遭遇了風險的勞動者，因此是對勞資之間收入的再分配。其二，從待遇計發辦法上看，以養老保險制度為例，由於考慮了社會平均工資的因素，因此不同收入參保者的養老金差距會小於工資收入的差距，從而在不同收入群體之間具有再分配效應。其三，從待遇給付對象上看，部分社會保險項目只給付發生了風險的勞動者（如醫療、工傷、生育等），因此在未發生風險的參保人與發生了風險的參保人之間亦會存在再分配效應，從而使遭遇風險者得到來自全體參保人的支持。
社會福利制度的再分配對象和效應也具有多重性：針對老年人、兒童、女性等特殊群體的社會福利津貼是群體之間的收入再分配；以公共服務均等化為目標的社會服務則兼具群體之間和地區之間的再分配效應等。綜上可見，社會保障制度具有多重維度、顯著的收入再分配效應，社會保障制度越完善、社會保障財政投入的結構越合理，收入再分配的效果就越顯著，距離共同富裕的目標就能更進一步。
（二）當前社會保障再分配力度不足的原因
然而，由於中國社會保障體系的不健全以及相關社會保障制度參數設計的不合理，現實中社會保障的收入再分配力度還遠遠不夠，甚至出現逆向再分配的情況，[9]主要體現在以下三個方面。
1.城鄉之間社會保障水平差距仍然較大
進入到新世紀後，中國的農村社會保障體系建設取得了顯著的進展，農村居民最低生活保障制度、新型農村合作醫療制度（後合併成為城鄉居民基本醫療保險制度）、新型農村社會養老保險制度（後合併成為城鄉居民基本養老保險制度）等基本社會保障制度陸續建立，使得農村居民的社會保障權得以充分實現。但是，受到繳費水平、待遇增長機制等因素的影響，農村居民的社會保障待遇普遍低於城鎮居民，並由此產生了逆向的收入再分配。
以養老金水平為例，2018年全國城鎮職工養老金水平約為城鄉居民的20.7倍，替代率約為3.7倍。針對此，在“十四五”期間，要在加快推進城鎮化的基礎上，與鄉村振興戰略有機結合，加大財政對農村地區社會保障的投入，不斷縮小城鄉居民的社會保障待遇差距。
2.部分社會保險制度中的定額繳費機制不合理
在目前中國的各項社會保險制度中，針對城鄉居民的基本養老保險制度和基本醫療保險制度均採取多個檔次、定額繳費的方式。這種繳費方式主要是和農村居民收入周期較長、收入水平不穩定有關。但是，定額繳費的機制卻必然會造成參保者的逆向選擇行為並由此造成收入逆向再分配。
以醫療保障制度為例，無論參保者的收入水平有多高，在定額繳費、自主選擇、待遇水平與繳費水平無直接關聯的制度規則下，必然都會傾向於選擇最低檔的繳費，而較高收入群體由於健康管理意識更強，而極有可能占用了更多的醫療保障資源，由此導致中低收入群體的繳費反向補貼給了中高收入群體。針對此，應當盡快完善城鄉居民社會保險的繳費方式，改定額繳費為定比例繳費，並以年度為繳費周期，以適應城鄉居民收入來源的周期性；對於無法確定收入的，則可以按農村居民人均純收入或社會平均工資作為兩檔供參保者自行選擇。
3.多層次社會保障體系結構性不均衡擴大了收入分配差距
多層次社會保障體系建設是實現責任共擔、有效應對人口老齡化，確保制度長期可持續發展的重要原則，[11]也是黨的十九大報告、“十四五”規劃綱要等重要文件對社會保障體系建設的基本要求。但是，目前中國的多層次社會保障體系建設實踐乏善可陳，統計數據顯示，截至2019年年底，全國僅有9.6萬戶企業建立了企業年金，參加職工僅有2548萬人，累計基金結餘1.8萬億；稅收遞延型商業養老保險自2018年5月在部分地區試點以來，截至2020年4月，累計保費收入僅為3億元，參保人數4.76萬人。無論是第二支柱還是第三支柱，其發展都遠遠不如預期。相比較而言，針對公職人員的職業年金則是發展迅猛，2015年建制後，2019年中的參保率就達到82%，2019年年底的基金規模約為7000億，其參保率和增長速度都遠超企業年金。由此不難發現，目前中國的多層次社會保障體系存在結構性不平衡的狀況，在基本社會保障制度中待遇相對較高的群體（如公職人員和運行狀況較好的企業雇員），其補充保障發展得亦較好，這樣的錦上添花雖然客觀上提高了這部分群體的福利水平，但從比較的視角看，卻拉大了不同群體之間的總體福利水平差距。
針對此，在“十四五”時期，要將不同群體之間的福利待遇差距作為衡量多層次社會保障體系建設的重要評價維度，嘗試在部分補充社會保障項目中建立自動加入機制，盡快擴大各項補充保障制度的覆蓋面。政府可以通過補貼繳費等方式重點將城鄉居民等基本保障水平較低的群體率先納入制度範圍，使得多層次社會保障體系在提高總體保障水平的同時，切實發揮縮小群體之間福利差距的作用。
四、“十四五”時期社會保障改革的宏觀思路
文章表示，（一）進一步健全社會保障法制
由於社會保障涉及包括政府、用人單位、勞動者個人以及社會組織等多方面的利益，因此國際通行的經驗是以立法的方式來明確各方的權利與義務，制定社會保障項目的運行規則，處理社會保障的權益爭端。然而，目前中國社會保障法制建設仍然較為落後，只有社會保險法、軍人保險法、慈善法等法律，且大多或是原則性較強，或是已經無法適應相關社會保障實踐的發展。在西方發達國家，尤其是在以社會保險為主的國家，社會法是獨立於公法、私法體系之外的法律體系，主要就是協調在社會領域，尤其是勞動與社會保障領域的權利義務關係，其立法宗旨、權利義務主體及其法理關係都與其他法律完全不同。因此，中國的社會保障法制建設還處於起步期，然而，伴隨著城鄉居民社會保障權利意識的快速覺醒和對社會保障權益的普遍關注，社會保障領域的司法糾紛呈現上升的趨勢，僅靠部門規章制度來調節日益複雜的社會保障法律關係顯然已經不夠，健全社會保障法制理應成為“十四五”時期完善社會保障體系的首要任務。具體的任務重點可以包括以下三項：
第一，盡快修改社會保險法。2011年正式實施的社會保險法距今已經有10年時間，很多現實情況都已經發生了重大的變化。例如，城鄉居民的養老保險和醫療保險都已經實現了制度整合，而法律中仍然使用的是城鄉分割的制度概念；社會保險費徵收權責已經明確由稅務部門承擔，但現行法律仍然使用社會保險費徵收機構的統稱等。除此之外，一些重要的制度參數也需要進行調整，例如，職工基本醫療保險個人賬戶功能已經被持續弱化，養老保險15年的最低繳費年限亟須延長，養老保險個人賬戶的長期財務風險亟待調整計發辦法等。應當按照更新、删除、增補等不同方式，由全國人大社會建設委員會牽頭，盡快啟動社會保險法的修法工作，使法律能夠真正規範實踐、指導實踐。
第二，盡快頒布實施社會救助法。2020年9月，社會救助法草案開始公開向社會徵求意見。作為社會保障領域的基礎性、兜底性制度，社會救助一直缺少一部基準法。尤其是在脫貧攻堅取得全面勝利，現有標準條件下的農村貧困人口全部摘帽的情況下，社會救助制度的定位、功能及相關主體的法律關係急需法律的指引。中國從1999年建立城市居民最低生活保障制度以來，已經初步構建起了“1+8”的社會救助體系，積累了較為豐富的社會救助實踐經驗。從法律關係上看，社會救助屬於典型的行政法領域，政府是責任主體、國民是權利人，法律關係相對清晰。因此，應當力爭在“十四五”期間頒布實施社會救助法，使得中國的社會救助制度真正走向法治化的軌道。
第三，盡快啟動養老保險法、醫療保障法的立法工作。目前，有關養老保險和醫療保障的法律條款都在社會保險法中，採取分章的方式進行了規定，而缺乏相應的專門法律法規。但是，從學理上看，養老保險與醫療保障的運行邏輯完全不同，前者是基於代際關係的老年收入保障機制；後者則是基於疾病發生風險大數法則的疾病經濟負擔分散機制，並且與醫療服務機構、藥品生產企業等都會產生法律關係。因此，在典型的社會保險型國家，都是對不同的險種進行單獨立法、單獨規制。2018年，國家機構改革成立了直屬國務院的國家醫療保障局，將醫療保險、醫療救助以及醫藥服務價格等職能進行了集中，形成了相對獨立的管理體制。現行社會保險法中有關醫療保險的內容僅有十條，無法明確現行醫療保障制度中各方主體的權利義務關係，從而有必要啟動專門的醫療保障法立法工作。與此同時，社會保險法中有關養老保險的內容也僅有十三條，是對基本養老保險框架和主要參數的規定，既缺乏時效性，也缺乏指導性。可以考慮將現行社會保險法定位於社會保險領域的綜合法和基準法，只對社會保險的一般原則和流程進行規範，而各具體社會保險項目則採取專門立法或國務院法規的方式進行詳細規定。
（二）進一步完善社會保障管理體制
2018年的國家機構改革涉及社會保障的多個領域，包括成立國家醫療保障局，將社會保險費徵收權責集中到稅務部門等，重塑了社會保障的管理體制。在中央政府層面，社會保障的管理職能涉及多個部委，包括國家發改委（就業收入分配和消費司下設社會保障處）的統籌規劃、財政部（內設社會保障司）的社會保障基金預算與管理、國家稅務局（涉及社會保險費徵收）等職能部門，以及人力資源社會保障部、民政部、國家醫療保障局以及衛生健康委（養老服務）、應急管理部（災害救助）、退役軍人事務部（軍人保障）等業務部門。中央政府層面涉及社保部門的增多，一方面意味著中央對社會保障的重視，另一方面也要求建立高效的跨部門合作協調機制。鑒於前文所述，社會保障不僅要成為保障民生的重要制度安排，而且要在構建新發展格局中發揮積極作用，其功能與地位的變化要求建立更高層次的社會保障決策機制，因此建議在中央深改委下設立社會保障組，專司社會保障領域的決策咨詢和宏觀協調之責。
在省級層面，要處理好各項社會保險提高統籌層次與省以下各級政府社會保險管理機構“職責同構”的問題。與其他職能部門相同，中國的社會保險行政機構在各級政府中都有設置，從而形成典型的職責同構結構。然而，“十四五”期間各項社會保險的統籌層次都將顯著提升，養老保險要實現全國統籌，醫療保險要實現省級統籌，其他社會保險項目至少要實現真正意義上的市級統籌。統籌層次上升後，是否每一級政府都需要設立相應的社會保險行政部門？這是在省及以下政府行政體制改革中要考慮的重要問題。可供選擇的改革思路有二：其一，是按照職能分工的原則，地方不再設置社會保險行政部門，而只設置經辦機構，並實行統籌層次以下的垂直管理；其二，則是地方不再設置分險種的社會保險行政部門，而是將其職能整合，履行社會保險監督的行政職能。上述兩種思路都可以打破職責同構的限制，真正實現行政管理效率的提升。
在基層政府層面，面對城鄉居民的各項民生需求，應當進一步打破政府職能部門之間的界限，按照“最多跑一次”的原則，根據當地居民的人口分布狀況設置綜合性的民生業務辦事大廳，將與民生有關的稅務、人社、醫保、民政乃至教育、衛生健康等部門進行集中辦公，讓老百姓切實體會到各項民生服務的可及性和便利性。
（三）進一步優化社會保障運行長效機制
根據前文所述，“十四五”期間中國的社會保障要從覆蓋面為核心指標的外延型發展轉變為以長期可持續發展為核心目標的內涵式高質量發展。為此，就需要在各主要社會保障項目中建立科學合理的長效機制。
其中，社會救助制度中迫切需要建立低收入人群的主動瞄准機制，實現從被動申請向主動瞄准，從絕對貧困人口向相對貧困人口的轉變。要建立基於收入、財產和消費的跨部門綜合數據庫，充分運用大數據技術，更加精准地識別貧困人口及其需求。要建立動態的社會救助標準確定機制，在統一城鄉最低生活保障標準的基礎上，建立區別於普通物價指數的基本生活品指數，在確保基本生活的同時，防止產生貧困陷阱。
養老保險制度則需要建立與收入水平相關聯的定比例繳費制度，目前職工養老保險按照工資的一定比例繳費，但城鄉居民養老保險都是定額繳費，不利於形成合理的責任分擔機制，從而需要與職工制度相統一，以當地平均收入或一定比例作為繳費基數。同時，需要實現補充養老保險從自願參保向自動參保的轉變，盡快擴大企業年金的覆蓋面，使得多層次養老保險制度有實質性進展。除此之外，還要建立合理的待遇調整與待遇差距監測機制，防止待遇差距過大情況的發生。
醫療保障制度則需要真正破除參保的戶籍限制，實現用整合的一元基本醫療保障制度覆蓋全部常住人口，真正發揮大數法則的作用。同時，要在提高勞動者收入的前提下，逐步建立勞資雙方平分責任的籌資機制，城鄉居民的醫療保險也要和養老保險一樣實現從定額籌資向定比例籌資的轉變。在待遇方面，則要盡快實現門診（包括門診慢病和門診特種病）的異地費用直接結算，適應勞動力的跨區域流動。
在社會福利方面，要繼續以“一老一小”為關注重點，在實施積極應對人口老齡化國家戰略的框架下，建立醫養、康養相結合，機構、社區、居家相融合的養老服務體系，尤其是要加強農村地區的養老服務體系建設，同時要統籌養老金與養老服務制度，提高資源的配置效率；兒童福利要從困境兒童和孤殘兒童拓展到全部的學齡前兒童，既要大力發展社會化的托育服務，也要逐步實現家庭勞動的社會化認可，逐步建立兒童服務津貼制度和旨在平衡工作與家庭的家庭福利政策框架。
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