三是政策實踐逐步實現由單邊主義向雙邊和多邊主義轉變。2010年以後，美國前後兩屆政府都一直尋求以多邊和雙邊主義遏制中國在南海的“擴張”行動。特別是特朗普上台以來，一直在推動菲律賓、澳大利亞、日本、韓國、英國等區域內外盟友參與南海聯合航行自由行動。但出於各自的戰略考量和利益訴求，各方並未參與美方行動，而是採取“迂回策略”，通過自主單邊海上行動予以配合和支持。但美國以海警作為合作對象，降低了聯合行動的敏感性，大大消除了其盟友和夥伴國的顧慮，也提高了其聯合行動倡議的可操作性。目前，美國不僅已與菲律賓建立海警合作關係，還與越南開展了海警部門間的交流，如，向越提供24艘海警船、海警部門間訪問等。借助海警部門間的聯合訓練、力量建設、維護航道安全和環境保護等領域的合作，以執法和維護公海自由的名義，美國有望實現與區域內外國家間的雙邊和多邊聯合行動。
伴隨著美國海警在南海的常態化存在，中美之間圍繞海警的“准軍事”較量無疑將日趨頻繁，而兩國在南海全面競爭和對抗的態勢也將繼續惡化。
其一，隨著美常態化、強化在南海的海警力量部署，美海警與中國海警和海上漁民（船）的糾纏勢必會增加。目前，美方已經明確在橫須賀基地的兩艘船的主要目的之一就是為監視中國的海上民兵。因而，中國海警在南海斷續內海域，尤其是在仁愛礁、黃岩島、鐵線礁、瓊台礁等島礁附近海域的巡航執法行動，以及漁民船在南海傳統漁場的捕魚活動，都將遭到來自美海警船的干擾。需要警惕的是，中美海警尚缺乏類似海軍部門之間的海上相遇規則，一旦相遇還將面臨如何保持自我約束、規範行動、有效溝通等一系列難題，發生誤判和不測事件的可能性較大。其二，隨著美海警以執法的名義進入南海，中美在南海的法理較量將逐步加劇。特別是美國認為中國應該遵守菲南海仲裁案裁決，但中國奉行“不接受、不參與、不承認”的政策。未來，兩國海警在南海行動的矛盾首先將是“誰的行動和存在更具有法理依據”，雙方南海法理較量將逐步凸顯並日陷焦灼。其三，美利用海警編織的合作網絡與中國在南海的競爭將加劇。就目前而言，菲、越、日、澳等域內外國家都傾向於支持仲裁裁決和美軍在南海的行動。美將利用海警合作構建一個以中國為反制對象的聯盟和夥伴國網絡，中美南海互動將愈加陷入帶有冷戰色彩的“陣營式”對抗之中。
（作者陳相秒系中國南海研究院海洋法律與政策研究所助理研究員） |
