賴清德宣稱遵循蔡英文維持兩岸現狀目標說法，宣稱依據《中華民國憲法》及《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務，甚至以閣揆身份表述兩岸關係就是兩岸關係，兩岸協議不是國際協議，及兩岸關係不是外交關係。但此將違背其未就任前兩岸關係是國際關係說法，甚至遭遇來自聯盟勢力攻擊斥責。賴揆若能在上述基礎結合親中愛台論，提出廢除公投台獨黨綱、承認“九二共識”不是問題，這將促使英德體制的兩岸政策的大躍進。
最後，政策衝突說。英德體制並非所謂“命運共同體”，賴清德與蔡英文施政難以齊心，強勢總統與強勢行政院長結合是兩人政治理性算計結果，彼此瞭解政治意圖，雙方欠缺互信難以緊密合作。賴清德藉登上行政院長延續其政治生命，避免轉戰新北市長耗損政治能量之困局。蔡英文需要賴清德拉高施政民意滿意度，及與新潮流結盟打贏2018地方選舉。
然由於雙首長制度設計、行政院長任期不穩定性，及兩人政治性格皆屬強勢領導人，一旦重大政策觀點衝突勢將難以主動妥協。換言之，英德體制政治勢力是既合作又衝突，結盟政治基礎可能因政策改變及利益分配不均而瓦解，雙方可能終止結盟關係，這樣的體制運作其實是相當脆弱的。若是賴清德受到獨派壓力力主將台獨意識融入體制，依然公開主張支持台灣獨立及兩岸是國際關係，勢將衝撞蔡英文所建構模糊兩岸政策論述，形成戰略模糊與戰略清晰的較勁，導致聯盟關係的裂解。
英德體制：“維持現狀說”
限縮“台灣獨立說”？
相對於強勢總統蔡英文與弱勢閣揆林全此英全執政組合，林全徹底是總統的執行長；無疑地，強勢總統現在搭配的是強勢閣揆，強強優勢組合究竟是分進合擊提高執政政績呢？還是雙頭馬車反弱化執政成效呢？賴清德接任閣揆以後，主要施政應會優先以經濟、社會等內政領域為重心，應會儘量迴避兩岸關係及政策問題。外界或以為，林全是來自眷村的外省籍第二代，較具兩岸統合思維；賴清德強烈訴求台獨主張，毫無掩飾其台獨立場。
但這並不能表示蔡英文當局的兩岸路線將因閣揆任命，而改弦易轍走向激進台獨路線。從獨派人士進入體制擔任重要職位的經驗顯示，不僅難以產生激化作用，反而有框限制約台獨論述與實踐影響，這就是所謂受結構因素限制使然。
首先，兩岸、外交政策領域屬於總統而非閣揆職權，對兩岸關係衝擊有限。大陸當局對這樣的閣揆任命，可能會作負面解讀，認為這是法理獨立與文化台獨的的匯合，及顯性台獨與隱性台獨結盟，甚至是蔡英文已經滑向台獨基本教義派。大陸當局若是如此認知，則不僅難釋政治善意，反而會因認知誤解，而強化對台政策的壓制力度。然依據既有憲政運作慣例經驗顯示，雖然行政院長是最高行政首長，掌理各部會，理論上擁有各部會人事任命權。但實際上兩岸、外交及國防政策領域決策與人事屬於總統職權，尤其閣揆若是定位為總統執行長，當無超出憲政慣例之舉。
然若閣揆屬於強勢政策主導者與倡議者，在立法院接受立委政策質詢時，這對兩岸政策的回應可能產生“擦槍走火”效應。同時，賴清德主張堅定的台獨立場及定位兩岸關係是國際關係，目前陸委會與外交部閣員的政策表述皆去除“台灣獨立”及“兩國論”言論。陸委會主委表達兩岸協議不是國際協議，外交部長李大維言及兩岸關係不是外交關係。目前兩位閣員仍繼續留任，體現蔡英文兩岸政策的一致性。未來閣揆是否能接受其繼續留任，將成為檢視蔡英文政府兩岸政策是否變化之觀測站。
其次，蔡英文的維持現狀說限縮賴清德台灣獨立說。若產生由獨派人士取代具泛藍色彩的部會首長，以執掌兩岸與外交機構，無疑的這會增加大陸當局的疑慮，甚至視此為挑釁，勢必衝擊兩岸關係和平與穩定。賴清德曾倡議“親中愛台論”，訪美時又提廢除《公投台獨黨綱》、承認“九二共識”皆不是問題，問題是無法接受以“一國兩制”為內涵的“九二共識”。然而，兩岸與外交政策領域係屬總統職權，行政院長難以介入，尤其在總統主外、閣揆主內政策領域的憲政慣例，以賴清德曾任國民大會代表、立法委員亦瞭解國會政治及政黨政治運作。目前強勢總統與強勢行政院長互有所需形成合作關係，已然形成命運共同體，尚不致於在兩岸政策主軸上，將維持現狀目標轉向台獨主張。
因此，總統與行政院長在分工上內外政策有別，蔡英文總統在政府政策層面所倡議主張“維持兩岸現狀”，反而是框限閣揆賴清德個人強烈主張“台灣獨立”的緊箍咒；且政府層面依據憲政體制、憲法、關係條例處理兩岸事務，視兩岸關係不是外交關係，也有框住賴揆“兩岸關係是國際關係”說法。在賴揆上任之前，陸委會特別聲明不因人事變化改變兩岸政策。換言之，依據中華民國憲政慣例運作經驗顯示，行政院長的兩岸政策主張僅能遵循總統的大政方針。某種程度來說，是蔡總統的“維持現狀論”綁架賴院長“台灣獨立論”。若是這樣運作邏輯，就不會產生“雙太陽、雙核心”問題；不會因為任命賴揆，而引發兩岸關係恐陷入硬碰硬或者內外動盪困境。
最後，憲政體制、憲法及兩岸人民關係條例，國家利益認定，將限縮賴揆的個人政治主張。由於獨派大佬吳澧培曾點名林全下台，另一大老辜寬敏則公開呼籲蔡英文總統僅任一屆、並由賴清德代表民進黨參選下一任總統。若僅從這些信息解讀，難免就會產生蔡英文是否已經被基本教義派所綁架之判斷。尤其在解讀上更會認為在十月中共召開十九大以前，任命具有濃厚獨立主張色彩的賴清德，豈是善意？
其實只要仔細檢視具獨派色彩的文化部長、司法院院長及大法官人事任命可以發現，國際結構、兩岸關係及中華民國憲政體制具有限縮獨派政治主張之作用，反而主張台獨聲浪下滑，必須從兩岸和平穩定及國家安全的大局思考。從民調結果來看，蔡英文執政台灣獨立聲浪反而下降，泛中國人認同增加。獨派人士進入體制反而因結構限制，調適原來較為激進台獨政策，以確保兩岸和平及台灣安全。
“台灣民意基金會”民調顯示：自蔡英文執政後，原本預料應上升的“台灣人認同”反而下降，“中國人認同”卻上升。與2016年5月調查比較，“台灣人認同”下降8.8%，而“中國人認同”上升2.5%，“台灣人中國人雙重認同”上升4.5%。政治大學選舉研究中心的民調也顯示，“台灣人認同”在蔡英文上任後竟創5年新低。李登輝執政時期“台灣人認同”平均年增3.14%，馬英九時期年平均上升1.72%，但在陳水扁時期僅升0.51%，蔡英文上任後實則每年平均下降1.75%。
換言之，在被質疑具有台獨色彩的民進黨執政下，“台灣人認同”反而連降2年，且每次下降幅度都超過馬英九時期。這可以解釋為什麼民進黨執政，反而“中國人認同”比例上升，“台灣人認同”卻下降。其理由是民進黨執政受到憲政體制、兩岸關係及國際結構所制約影響，從而限縮台獨話語權與其政治實踐。形成民進黨執政，反而不利於台獨意識、國族建構的發展的矛盾現象。
從某種政治意義來說，質疑中華民國已亡者，視“台灣認同”提升與中華民國存在為一種矛盾背離關係，台灣與中華民國成為一種“借殼佔住”的複合體，批評這是運用“中華民國台灣化”推動台獨。但從辯證角度觀之，這更是“台灣被中華民國化”過程，民進黨從認為“台灣定位未定論”、批評中華民國政府是外來政權、公投建立“台灣共和國”，轉型到承認中華民國及提出維持兩岸現狀說，正突顯其“被中華民國化”結果。這種“被中華民國化”即是與中國產生連結關係。若其兩岸政策具有統合論方向，就可完成體制內政黨及兩岸政策的實質轉型。
結論
賴清德將會選擇遵循重新表述蔡英文兩岸政策說辭，包括主張維持現狀、遵守中華民國憲政體制、“依據《中華民國憲法》、《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務”、尊重九二會談精神、九二歷史事實、九二共同認知等。同時在閣揆任內應不至於主張台灣獨立、兩岸關係就是國際關係。依照民進黨政治人物掌理大政傳統經驗，除非兩岸關係走向對抗，始會出現衝突性兩岸政策論述，例如總統陳水扁、閣揆游錫堃在連續外交挫敗後，始出現主張“一邊一國論”、公投制新憲、以台灣名義參與聯合國及國際組織。一般情形，無論是陳水扁執政初期、現任蔡英文執政，皆是採取兩岸政策中間路線。
例如陳水扁為爭取總統大位，力主通過《台灣前途決議文》承認中華民國、建立兩岸特殊關係、提出“四不一沒有”政策、兩岸政治統合新框架、共同建構“未來一中”、以憲法回應一中等等。蔡英文為爭取總統大位，亦主張回歸到憲政體制處理兩岸事務、主張維持兩岸現狀。陳、蔡為獲取選票極大化目標，並未再提出類似《公投台獨黨綱》主張獨立建國、中華民國是外來政權的說法，反而呼籲大陸當局要正視中華民國存在事實。
就此而論，賴清德若有意爭取總統大位，強烈的台獨意識並不符合選票極大化目標，其兩岸政策必須向中間路線靠攏。對賴最有利之兩岸論述應是在蔡英文既有基礎再疊加上去，越靠近中華民國、越尊重憲政體制運作及憲法，就越能贏得中間選民認同。同時，積極實踐親中愛台論，建立兩岸良性交流互動平台，從兩岸經濟社會文化融合及和平發展出發，建構兩岸未來統合願景。
（全文刊載於《中國評論》月刊2017年10月號，總第238期） |
