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| 董立文（中評社資料圖） |
壹、南海的“現狀”
戰略是指運用一切手段與資源來達成目標的藝術與科學，本文嘗試思考我國的南海戰略目標與策略為何？美、中兩國都是從“亞洲一盤棋”的角度來看待南海，而有各種主張與倡議，我國應該藉力使力，為台灣爭取最大利益。
目前，南海有七個主權聲索國：包括“中華民國”、中華人民共和國（主張擁有全部的南海主權）、越南（主張西沙及南沙主權）、菲律賓（主張中沙及南沙主權）、汶萊（沒有島嶼爭執，聲明擁有大陸棚附近之經濟海域，包括南通礁，並領有南沙300平方公里海域）、印尼（沒有島嶼爭執，其大陸棚經濟海域伸入南海）、馬來西亞（其大陸棚劃出領海線，並控制領海內的彈丸礁）；在整個南海，台灣實際控制的區域是東沙群島、太平島與中洲礁，其餘中國佔據7個、越南29個，菲律賓8個，馬來西亞5個。
南海戰略可以簡單的分成改變現狀與維護現狀兩種，中國、越南與菲律賓奉行的是改變現狀，政治術語叫做“維護國家主權”，法律術語則各自引據歷史、《聯合國憲章》及《聯合國海洋法公約》來詮釋之。但重點是以行動來證明自己的主權聲張，事實上，每一個行動都是在改變現狀，至於誰先誰後的問題，就不重要了。
2009-2011年越南向聯合國提交大陸礁層資訊，並在其南海周邊海域開國際標，引入美國石油公司探勘天然氣；菲律賓則通過領海基線法案，並向聯合國提仲裁案。2012年中、菲爆發黃岩島衝突。2014年5月中國大陸在西沙附近海域設置鑽油平臺，引發越南群眾排華暴動事件，更波及在越投資臺商，造成極大損失。
近期引發南海爭議升溫的是各國的填海造地工程，今年4月，中共外交部指控越南在南沙20多個島礁實施大規模填海造地，並同步建設了港池、跑道、導彈陣地、辦公樓、營房、賓館、燈塔等大批固定設施。越南還在萬安灘、西衛灘、李凖灘、奧南暗沙等建設多座高腳屋和直升機平台等設施。至於菲律賓，則在南沙中業島修建機場並進行擴建，並在該島建設碼頭等設施，並在中業島、馬歡島和費信島等島礁建設所謂旅遊設施，還企圖對在仁愛礁非法“坐灘”的軍艦進行加固以侵佔該礁。
另一方面，今年“香格里拉會談”美國國防部長卡特抨擊中國，在僅僅18個月內就在南海填海造島超過2000英畝（約809公頃），比該地區整個歷史上擁有的陸地總面積還大。而去年10月“國安局長”李翔宙在“立法院”表示，中共目前共有7個南海島礁在進行填海造陸作業，目標是“小島堡壘化”和“大島陣地化”。中共在華陽礁、赤瓜礁、東門礁、南薰礁積極填海，已對太平島呈現“包圍”態勢，更有外國官員認為該工程完工後，中國就會宣佈設立南海防空識別區，太平島將會遭中國軍機監控。
貳、中共的策略
中共的南海戰略就是改變現狀，但其主要訴求卻是歸罪美國無事生非，而其策略是謂“雙軌思路”，由其國務院總理李克強在2014年的緬甸東亞峰會中所提出，要義是：南海主權爭議等問題留給爭議當事國談判解決，南海爭議的管控和辦理機制的建設留給中國和東協（ASEAN）解決。
中共提出“雙軌思路”後，其研究南海問題的學者專家們就進行相關的詮釋與說明，例如南京大學中國南海研討協同創新中心執行主任朱鋒認為：“美國、日本、澳大利亞等國為應對中國崛起，從對南海主權爭議的不介入政策轉向全面干預性介入政策，拉攏東盟國家做為保證美國在亞太地區戰略優勢的重要抓手”、“南海問題說到底，是東亞的問題，是南海沿岸國之間的求同存異、化解矛盾和提升協作進程的問題”、“南海爭議的停息只需一個出路，就是中國所倡導雙軌思緒”。
中國南海研究院院長吳士存則認為：“當美國和日本一味從所謂中國崛起的戰略擴張來看待中國在南海正常的維權行動，當這些地緣政治的傳統強國總是盯著亞太海域、眼中看到的只是戰略博弈的大棋盤，南海局勢又怎麼可能真正走向穩定？”中共海軍軍事學術研究所研究員張軍社大校主張：“2002年簽署的《南海各方行為宣言》第四條規定由直接有關的主權國家通過友好協商和談判，以和平方式解決它們的領土和管轄權爭議。只要堅持雙軌思路，中國和南海沿岸國完全可以有效管控和妥善處理具體爭議，保持本地區和平穩定與合作的大局”。
西方的觀察則認為，“雙軌思路”就是靠中國古訓分而征服之來操作的，一方面堅持雙邊談判來解決兩國的爭議，以排除多國對中國的局面；另一方面，堅持中國和東盟的雙邊會談，來排除域外國家（指美國、澳洲與日本等）的介入。當然，“雙軌思路”要能成功的前提，是維持東協各國合而不作、團而不結的分裂現狀。
参、美國的南海策略
美國的南海戰略是維護現狀，維護各國對立、誰也不能主導南海的現狀，現階段目標是要中國恢復原狀，或至少是停止行動。其策略是所謂的“印度－太平洋地區海洋公共財的全面性戰略”（a comprehensive strategy for the maritime commons of the Indo-Pacific region）。學者卡扎尼斯（Harry J. Kazianis）主張，這個全面性戰略應該包括：一、補強國防預算給於充分的財政實力來捍衛美國的利益；二、要有反制中國行動的戰略意志，只要中國多聲索一個新的島嶼，美國就要多運送新的武器平台給菲律賓、越南或台灣；三、定期公布南海的情資與照片，藉以施壓中國。
美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）學者保林（Gregory B. Poling）在去年7月所提出的“南海的最近趨勢與美國政策”（Recent Trends in the South China Sea and U.S. Policy）報告中，給美國決策者的建議有十項分別為：
1.協助東盟各國在爭議海域的法律識別，並公開在地圖描繪出爭議處。
2.透過美國國務院發布在中國南海聲索的詳細法律分析，特別是關於九段線。
3.推動東協及其對話夥伴聯合凍結有爭議的地區，並推行共同管理準則，希望中國也能遵行辦理。
4.簽署聯合國海洋法公約（UNCLOS）。
5.美國公開承認，在國際法庭尼加拉瓜訴司法案件中，不接受1986年裁決是錯誤的。
6.重新審視美國對越南銷售致命武器的禁令，透過逐步的路徑圖，同意鬆綁禁令。
7.放寬美國與中國解放軍在特定領域接觸的禁止，以促使中國更健全地參與未來的聯合演習，增進兩軍瞭解。
8.宣布若在爭議地區，中國軍事行動直接導致菲律賓軍隊死傷，美國將依其在美菲共同防禦協定下考量本身的義務回應。
9.翻修、升級和運用菲律賓牡蠣灣海軍基地，基於美菲新共同防禦合作協定，建置美軍快速行動能力。牡蠣灣位在巴拉望面臨南海的海軍基地，距離南沙群島僅100英里處。
10.對美國及其合作夥伴，建構海上預警能力，並發布南海的即時的海上交通的公共數據庫。美國已有能力達成，但應聯合澳洲、印尼、馬來西亞、菲律賓、越南、新加坡來建設更有效的監控網絡。
當然，美國其他的智庫還有些較緩和的建議，例如卡內基（ Carnegie）基金會的會議中，前國家情報總監與美軍太平洋司令部總司令布萊爾（Dennis Blair），主張召開包含台灣的所有聲索國以及美、日本與澳洲的國際會議，來界定南海的新現實並凍結現狀。但觀諸最近半年來美國政府的南海作為，似乎採用了那些“針鋒相對、以眼還眼”的建議。
肆、我國的戰略與策略
最近一段時間的南海衝突，都無關台灣所佔領的島礁，實際上，最近的有關台灣的南海衝突，恐怕是20年前的台、越對峙。然而長期以來，東協、美國與中國都刻意忽略台灣在南海中的角色，近期狀況有所改變，美、中都把眼光投向台灣。
2010年北京積極推動“兩岸南海合作”，看起來是兩岸在南海互不找碴，繼而互幫忙、共攻守，但其前提是共同在國際社會上主張“U形線”，一方面消彌“十一段線”與“九段線”的差異；另一方面，在南海問題上彰顯“一個中國原則”。就此而言，我國的南海問題還包括兩岸問題，其根本即為“一個中國”的問題。美國則施壓我國回到《聯合國海洋法公約》的基本精神，某種程度放棄/淡化“十一段線”主張。
去年9月1日馬英九總統出席“中華民國南疆史料特展”的講話，除了重申我國對南海主權的歷史主張之外，還提出《時際法》(inter-temporal law)的概念，意指在國際爭端發生時，適用的國際法並非爭端發生時的法律，而是先前提出主張時的法律。這個《時際法》的主張實際上就是指南海不適用1982年的《聯合國海洋法公約》。此後，美國政府在公開或私下不斷施壓我國政府“淡化11段線、 強化國際法”。
今年5月馬總統發表“南海和平倡議”，除重申我國對南海的主權主張外，另外加上尊重《聯合國憲章》及《聯合國海洋法公約》與維護南海海、空航行與穿越自由。沒有提“11段線”與《時際法》美國國務院立即表達讚賞之意，隨後美國副國務卿30年來首次訪問台灣，商談台美經貿與安全合作。
事情至此，必須深思我國的南海戰略選擇以及相應的實行策略為何？南海區域已經擠滿了各種和平倡議，若是要改變現狀履行“11段線”主張，就要學阿扁2003年派“內政部長”與相關官員在中洲礁插上“中華民國國旗”宣示主權，另外找幾個島礁主動插旗宣示主權。
若是要維護現狀，就要要求美國施壓東協各國正視台灣的存在，會議、論壇或是各種機制要有台灣的參加，擴大國際空間，而防衛性的武器另行再談。重點在於，台灣的每一步行動，都要有實質性的回饋。例如，鎖定加入《南海各方行為宣言》的簽約方，或以某種層級官員加入“香格里拉會談”，以及共建共享南海監控雷達與資料鏈等。
（董立文為中央警察大學公共安全系副教授，臺北論壇提供）
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