中評社╱題：“馬科斯政府南海政策：從合作走向對抗” 作者：鄭澤民（海口），海南師範大學南海區域文化研究中心研究員、博士
【摘要】菲律賓總統馬科斯上任以來，其南海政策經歷了過山車式的變化。以其訪華為界，前期馬科斯表示要與我國開展南海合作，協商解決分歧甚至共同開發南海資源，後期急劇轉向，向對抗方向發展。馬科斯政府不願正視中方南海主權主張的合法性、南海地緣政治發展、菲國內政治鬥爭需要等因素推動了這一變化。就我國來說，正視馬科斯政府南海政策變化原因、表現形式、發展趨勢，分析其可能帶來的影響，堅決回擊其南海侵權行徑；同時，推動東南亞國家與我國共同思考、深化“命運共同體”理念內涵、建設方向與具體路徑，做大做強共同利益，減緩或消除美西方通過惡化區域地緣政治局勢“塑造”南海爭端走向的功能，堅決維護我國南海島礁主權和海洋權利。
2022年7月，馬科斯成為菲律賓總統，各方關注其南海政策走向，學界多有討論。有的認為馬科斯政府會延續上屆杜特爾特政府的南海政策，甚至對中菲進一步推動南海合作和“共同開發”持樂觀態度，有的認為馬科斯相對於上屆杜特爾特政府會加強與美國的關係，可能對杜特爾特政府南海政策進行調整，從而可能帶來不確定性。在馬科斯南海政策表現不同於杜特爾特政府南海政策之後，也有觀點認為，雖然馬科斯南海政策發生了變化，但受制於多種因素，不會出現根本性逆轉①。本文擬對馬科斯南海政策做一探討，筆者認為，所謂馬科斯政府“南海政策”應該包含兩個方面，一是指馬科斯政府對中菲爭議內容的立場主張，二是指馬科斯政府圍繞這一立場主張所采取的應對之策與行為方式表現。就第一點而言，菲律賓的南海政策沒有變化，一直堅持其南海聲索和主張。因此，討論馬科斯政府南海政策，主要是探討其應對之策與行為特徵。
一、馬科斯政府南海應對之策與行為現狀
1.南海侵權行徑日漸升級
馬科斯擔任總統之初，菲律賓政府南海政策、行為表現較為溫和，甚至表示要推動南海油氣資源“共同開發”。2023年初馬科斯訪華回國後不久，菲律賓政府幾乎是立即采取行動升級了南海局勢，最直觀的表現是其南海侵權行徑日見升級，主要體現在以下幾個方面。
一是菲律賓海岸警衛隊增加了南海巡航船隻數量，擴大巡邏水域，進行所謂“護漁”，便利與鼓勵漁民赴我國南海島礁海域進行捕撈活動，并組織訓練漁民，建設海上民兵，加強海上侵擾力量。同時，部署海上移動屏障，規劃南海島礁旅游等開發所占島礁活動，甚至要增加駐軍等，強化其南海存在感。
二是馬科斯政府否認中菲雙方默契共識，菲律賓海警高頻次強闖或飛越南海相關島礁，屢次運送生活物資和企圖運送建築材料，謀求建立永久性建築設施，甚至圖謀侵占新的島礁，凸顯其聲索主張。
三是馬科斯政府通過行政法令，重整和建設升級南海爭端局勢的國內協調機制體制，成立國家海事委員會，增加涉南海爭端多個部門機構，協同制訂南海侵權活動規劃選項，體現其注重南海聲索主張與政策的長遠性和綜合性。
四是針對海上鬥爭特點，馬科斯政府規劃采購新式海上武器裝備，推動軍事裝備現代化，提升海上作戰能力，為其南海聲索、侵權做後盾。
五是馬科斯政府積極爭取外援，加強與美西方軍事合作，引進美西方軍事人員和武器裝備，建立新的軍事基地，不斷開展聯合軍演、海空聯合巡邏等各類軍事活動，商簽新的軍事協議，竭力與美西方建立南海遏華小多邊集團，以美西方遏華戰略為支點，為其南海聲索和政策、行為提供支持。
總結來說，馬科斯政府此番南海侵權行徑升級，核心表現是從一開始規劃維持南海現狀，推動南海合作甚至“共同開發”，轉向圖謀破壞南海現狀，重點之一是企圖在南海相關島礁上建立永久性設施和新占島礁；重點之二是強化拉攏美西方域外勢力介入爭端的力度，具有制度化、常態化、軍事化的特徵。
2.增加法律戰的廣度和深度
國內方面，馬科斯訪華結束不久，菲律賓高院即判定《在南中國海協議區三方聯合海洋地震工作協議》違反菲律賓憲法；菲律賓國會通過“海洋區域法案”，以國內立法形式進一步“固化”“南海仲裁案”的非法“裁決”，把其聲索的南海島礁及相關海域納入其“海洋區域”，為菲律賓“維護”相關海域的“主權權利”提供所謂法律依據，為菲律賓勘探和開發海上資源確立所謂專有權利；通過“群島海道法案”，意圖在菲律賓群島水域建立海上航道，防止外國船舶飛機在群島水域任意通行。此外，菲律賓還提交在仁愛礁建造燈塔的法案。
對外方面，除了反復叙說菲律賓南海聲索是依據《聯合國海洋法公約》相關規定和所謂“南海仲裁案”的“裁決”之外，針對自身數次強闖、侵犯南海島礁及附近水域遭我國攔截，甚至導致碰撞的事實，菲律賓多次聲稱要向國際法庭提起“訴訟”。同時，菲律賓稱要就南海珊瑚礁損害等環境問題起訴我國并為此準備起訴書，還擬針對所謂我國和越南漁民在黃岩島海域使用氰化物捕魚提起國際訴訟。
儘管菲律賓實施的所謂“法律戰”盡顯荒唐，但目的在於營造其所謂的南海“規則和秩序”，并“合法”化其侵權行為和抹黑我國南海形象。帶來的後果也顯而易見，增加了菲律賓政府南海冒險的底氣，進一步限縮了菲律賓政府通過和平協商談判解決南海分歧的空間，尤其是個別所謂“法案”的內容具體化，增加了南海衝突的風險。儘管菲律賓的所謂“法律戰”在往屆政府期間并不鮮見，但此番馬科斯政府在廣度和深度上都有增加。
3.輿論上積極推動中菲南海爭端議題認知的擴大、轉換、異化叙事
一是將我國維護南海主權和海洋權利的正當行為擴大升級為地區面臨和平與戰爭選項，將我國南海維權行動包裝成“破壞了加強互信和信心的努力”的叙事。模仿美西方話語將菲律賓與美西方大國開展南海軍事合作包裝為基於“規則的國際秩序”以及促進區域和平與穩定的“共同承諾”，并圖謀染指台海議題，從而合理化其配合美西方針對我國的地緣政治遏制戰略的行為。
二是將我國維護南海島礁主權和海洋權利的正當合法行為異化為我國“非法和侵略性行動”叙事。稱我國居高臨下、以大欺小、恐嚇菲律賓的叙事，營造我國“霸淩”輿論形象，提高國內國際社會的關注度。
三是將雙方為南海爭端進行和平協商爭取達成共識以促進和平與合作的努力轉換為要求我國承認其南海聲索主張的叙事。菲律賓視中菲南海協商談判為聲索我國南海島礁主權和海洋權利的一種途徑，稱菲律賓不會為自身領土主權和海洋利益討價還價，抨擊我國與上屆菲律賓政府達成的無關各自主權立場的“君子協議”等。
四是將菲律賓自身侵犯我國南海島礁主權和鄰近海域權利的行為轉換為維護中菲和平與公平議題叙事。稱菲律賓不想打仗而是要和平，在南海問題上持強硬立場不應受指責，稱菲律賓沒有侵犯他國專屬經濟區、中國擁有廣闊海域、還要求菲律賓讓步、無公平可言。
五是將菲律賓對我國南海島礁主權和海洋權利的聲索轉換為菲律賓糧食安全叙事。稱菲律賓對部分南海島礁開展所謂生物多樣性研究，目的是確保國內糧食供應安全，還規劃將南海爭端議題、“南海仲裁案”列入其國內基礎教育課程，并歸入“經濟挑戰”名目下，吸引國內國際對其南海聲索主張與行為的支持，惡化中菲長遠關係。
六是將南海爭端與經濟合作議題掛鈎。馬科斯稱南海問題衹是中菲關係的一部分，一方面希望繼續維繫與我國的經濟合作與援助，一方面積極向美歐日等國家尋求投資替代，謀求在“一帶一路”建設方面施壓我國。
衆所周知，菲律賓領土範圍已由包括1898年《美西和平條約》、1900年《美西關於菲律賓外圍島嶼割讓的條約》、1930年《關於劃定英屬北婆羅洲與美屬菲律賓之間的邊界條約》在內的一系列國際條約確定，菲律賓聲索和侵占的我國南海島礁并不在這一範圍內。但菲律賓堅持其南海侵占和聲索的強硬立場，視其南海聲索主張為當然，不承認因其聲索而產生的南海島礁主權爭端和海域劃界分歧，反而稱是我國聲索、“侵犯”菲律賓“領土”，導致的直接結果是菲律賓毫無與我國通過和平協商解決爭端、開展合作、維護中菲友好關係和地區和平穩定的意願與誠意，反而通過各種侵權活動、相關法律法規建設、與美西方域外勢力合作，以及將南海議題尤其是我國維護南海島礁主權和海洋權利的正當行為進行擴大、轉換、異化叙事，塑造國際國內輿論，要求我國承認其南海聲索，從而導致中菲南海局勢頻頻升溫。
就菲律賓的南海應對政策、言論與行為特徵而言，現階段馬科斯政府的表現實際上在往屆菲律賓政府期間都有體現，區別在於程度和烈度，均有提高和加強，對抗性特徵明顯。尤其值得注意的是，就菲美“聯合巡航”來說，阿基諾三世時期菲美就已開展磋商，杜特爾特時期因其“疏美”態度而未有進展，馬科斯政府將其變為現實。就此而言，馬科斯政府的南海政策發生了顯著變化。
二、馬科斯政府南海政策從具有協商合作意向走向對抗及其特徵
總體來說，截至目前，以馬科斯訪華前後的時間綫為界，菲律賓南海政策、行為大體可分為前後兩個階段。馬科斯訪華前，馬科斯政府有關中菲南海爭端言論與相關行為具有走向協商合作、共同解決分歧甚至共同開發南海資源的意向，中菲關係也在馬科斯訪華時達到階段性頂點；馬科斯訪華回國之後不久，菲律賓南海政策急劇轉向，無論馬科斯政府涉南海言論，還是菲律賓在南海的行為，均在向對抗方向邁進，并有在這一方向越走越遠的趨勢。
綜合來看，馬科斯政府上台以來的南海政策與行為具有如下特徵。其一，馬科斯政府對其南海聲索的立場主張、應對之策和行為的認知邏輯宣示在兩階段始終一致，即是認為菲律賓對我國相關南海島礁主權和相關海域權利的非法侵占和聲索是合理正當的，是基於《聯合國海洋法公約》相關規定和菲律賓所謂的“秩序和規則”，從而根本否認中菲存在南海島礁主權爭端和海域劃界分歧，而是我國“侵犯”了菲律賓“西菲律賓海”的主權和權利導致了目前的中菲南海情勢，這一認知貫穿於馬科斯政府相關南海政策的公開宣示之中。
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