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| 特朗普政府台海政策具有內在邏輯性，也存在不確定性。 |
中評社╱題：台灣問題國際環境的新變化與特朗普政府對台政策動向 作者：邵育群（上海），上海國際問題研究院台港澳所所長
近年來，台灣問題所處的國際環境發生了較大的變化，影響台灣問題的美國、日本等國際因素也在演變，並對台灣當局的對外關係和兩岸關係產生了不同程度的影響。特朗普政府的台海政策未來發展存在不確定性。這主要表現在：一是特朗普個人特質造成的不確定性，是非典型政治人物，個人判斷力與性格特質將對美國政策回應產生決定性影響。二是特朗普政府對台灣在其“印太”構想中地位尚未確定。三是難以確定特朗普政府將何時、以何種形式用“台灣問題”與國會“做交易”。
一、台灣問題國際環境的新變化
（一）美國國內政治“變天”，使其外交政策正在朝“現實主義”或“不干涉主義”轉變。
作為全球超級大國，美國多年來通過其所領導的自由主義經濟機制推動全球化快速發展。在享受全球化成果同時，美國國內政治和經濟也逐漸受到了全球化的深刻影響。2016年美國總統大選中，特朗普擊敗共和黨內眾多建制派候選人，並最終代表共和黨擊敗民主黨候選人希拉里·克林頓的結果，正是這種深刻影響的反映。經濟不平等加劇、身份認同危機、國土安全受到威脅、主流政治人物和國會低效無能且腐敗、媒體充滿偏見、政治光譜上的“左”和“右”日益極端等現象，促使選民把特朗普這位非傳統人物選入美國政治核心。
1、特朗普政府外交政策具有鮮明的“美國優先”特色。表現最明顯的是把減少貿易赤字、創造就業崗位作為貿易政策重點，退出或重新談判一系列多邊貿易協定，如退出跨太平洋交易夥伴協定（TPP），重談北美貿易協定（NAFTA）和美韓自貿協定（KORUS）等。特朗普政府在對華及亞太地區交易夥伴政策上體現出強烈的保護主義色彩。2017年4月習近平與特朗普在海湖莊園會晤，雙方在建立全面經濟對話等四個機制上達成共識，並將之前中方提出的“百日計畫”延長至“一年計畫”，以應對中美經貿關係中遇到的問題和挑戰。同年11月特朗普訪問北京，雙方在貿易問題上簽了“大單”。但在此過程中，特朗普政府一直繞過世貿組織（WTO）體系對中方發起單方面調查，如針對中國企業“涉嫌侵犯美國知識產權和強制美國企業作技術轉讓，特別是美國企業被迫與中方合作夥伴分享先進技術”等議題展開“301調查”。2018年3月8日，特朗普政府宣佈對進口鋼鐵和鋁材徵收25%和10%關稅，遭到包括中國在內很多國家的反對。與此同時，特朗普政府暫停中美全面經濟對話，試圖通過“打貿易戰”的形式解決貿易赤字問題，同時向在總統大選中支持特朗普“搖擺州”鋼鐵行業的失業工人兌現選舉“承諾”，為中期選舉做準備。特朗普政府對其盟國也採取了相同貿易政策，一方面不顧盟國政府為TPP談判所花政治資本，以及美國在亞太地區戰略利益，退出TPP；另一方面不顧與盟國在迫切的安全議題上的合作，如與韓國在朝核問題上協調合作，堅決提出與韓重談美韓自貿協定。台灣地區雖不是美國正式“盟國”，但自認為是美國“親密夥伴”，在特朗普政府貿易“大棒”下也未能倖免。
2、特朗普政府外交政策中具有強烈的現實主義色彩。主要表現在：一是把“大國競爭”作為當前美國首要挑戰。自“九一一”事件以來，美歷屆政府都把全球恐怖主義視為美最迫切的安全挑戰，但特朗普政府首份《國家安全戰略》報告將“大國競爭”列為美首要挑戰，把中俄兩國並列為美最大“對手”，指責兩國為“修正主義國家”。二是大力發展包括核力量在內的整體軍事力量。2017年12月12日，特朗普簽署總額近7000億美元的《國防授權法案》，這是自阿富汗和伊拉克戰爭以來，美國額度最高的年度軍費預算。特朗普政府《核態勢評估》報告認為，美核戰略應改變冷戰後一貫削減核武庫做法，要求研發新型核武器，重啟已廢止核專案，同時降低核武使用門檻。三是強調美國家利益，對作為全球霸權國家向國際社會提供公共產品、保持領導國家的形象毫無興趣。特朗普政府要求盟國在與美合作中付出更多，不惜使用欺詐、恐嚇等手段，對維持美領導的同盟體系的信譽度毫無興趣。同時，特朗普政府對全球治理、推廣民主、推廣美國價值觀也毫無興趣，導致舉世公認美國“軟實力”在下降。
（二）中國大陸在全球和地區層面影響力快速上升，但同時，新型的“中國威脅論”也開始湧現。
1、中國大陸的發展崛起改變亞太與全球政經發展態勢。雖然大陸人均GDP仍低於台灣，但大陸經濟綜合實力已遠超台灣，且這種綜合實力已經逐漸轉化為政治、軍事、外交和文化影響力。在全球治理領域，中美合作推動《巴黎氣候協定》簽訂，並在網絡、極地和海洋等新疆域治理進程中發揮積極作用；在發展領域，中國推出的“一帶一路”倡議理念和方向同2030年可持續發展議程高度契合，為沿線許多欠發展國家帶來福音；在安全領域，中國是聯合國常任理事國中最大出兵國、聯合國維和行動主要出資國，被聯合國譽為“維和行動的關鍵因素和關鍵力量”。在亞太地區，中國是地區經濟持續高速發展重要參與者，是熱點安全問題，如朝核問題，得以妥善應對的關鍵參與者，是地區和平得以延續的重要貢獻者。中國發起或積極推動的地區組織和機制，如上合組織、亞投行等，都得到了地區內外國家的認同和支持，正在發揮越來越大的影響力。
2、新型的“中國威脅論”開始湧現。它們或從西方國際關係理論出發，或從中國內政治理模式出發，或從地緣政治出發，認為中國大陸的崛起是亞太地區走向不穩定的重要因素，因此通過各種方法進行“平衡”。自2017年下半年產生的新型“中國威脅論”也是在這個背景下開始在美國以及一些地區國家逐漸發酵。該謬論認為，中國擁有的是“銳實力”（sharppower），不是“軟實力”。中國的“銳實力”主要通過四個手段對美施加影響。一是中國日益增加的財富。和經濟長期處於停滯甚至倒退的俄羅斯相比，中國的財富手段非常強大，特別是中國政府擁有強大的財富能力來實施其戰略計畫。二是中國強大的技術能力。和俄羅斯利用“信息戰”影響美國大選不同，中國使用信息技術能力更強，行動更隱蔽。三是眾多的人員往來和文化交流。特別是目前有35萬中國留學生在美國高校學習，占所有外國留學生總數三分之一。中國留學生中大多數接受中國政府領導，將非民主價值觀帶入美國校園。四是中國巨大的市場。傳播美國價值觀的好萊塢出於進入中國市場獲取巨額票房考慮，懼怕挑戰中國官方意識形態；美國高科技公司也因為相同原因而接受中方的規則。
“新型中國威脅論”在美國對華戰略和政策辯論中的表現即“對華接觸失敗論”的抬頭。這種論點認為，美國對華政策的失敗主要表現在以下方面：一是美國的政策未能使得中國國內政治體制向自由民主的方向發展，相反，中國政府通過出台一些國內法，如《境外非政府組織管理法》等，加強了對社會的控制。二是美國的政策未能使得中國成為一個更加開放的、以市場經濟為主體的經濟體，相反，自2008年金融危機以後，中國政府對經濟的控制逐漸加強，而包括美國企業在內的外國企業日益感到在中國受到“歧視性”政策的限制。三是美國的政策未能使得中國成為“負責任的利益攸關方”，相反，中國試圖通過推動世界銀行、國際貨幣基金組織等現有國際機制的改革，創建亞洲基礎設施投資銀行、金磚銀行等新機制分化美國的同盟體系，改變地緣格局，並通過“一帶一路”倡議擴大自身的影響力；同時在東海和南海對鄰國採取單邊挑釁行動，危及美國的利益；受政府支持的通過網絡獲取美國政府和公民信息的事件大量發生。在此論點影響下，特朗普政府出台的首份《國家安全戰略》報告把中國和俄羅斯並列為“修正主義國家”（revisionistpowers），它們和“流氓國家伊朗和朝鮮”、“跨國威脅組織，特別是聖戰恐怖組織”一起稱為美國的主要競爭對手。
值得注意的是，在關於美國對華戰略與政策的辯論中，雖然普遍的觀點是“對華接觸失敗”，但對於為何“失敗”，以及以後應該怎麼辦，辯論並未形成共識，唯一的共識是未來的對華政策會更“強硬”。在此背景下，特朗普政府對華政策可能出現以下動向：首先，會加強與日韓兩國的合作，加強與日、印度和澳大利亞的合作，以“自由、開放的印太”框架內民主國家的合作來限制中國大陸的地區影響力。特朗普政府將繼承奧巴馬政府的政策，繼續加強與傳統盟友日本與韓國的合作；但在傳統盟友影響力逐漸下降，日韓兩國矛盾難以根本解決的情況下，特朗普政府可能將在訪問亞洲時提出“印太”概念坐實，通過與日本、印度和澳大利亞的機制性合作補充其傳統“輻軸”同盟體系的不足，限制中國大陸通過“一帶一路”倡議對地區國家在經濟和社會治理領域產生的影響，並防止中國大陸在西太平洋成功挑戰美國的海上主導權。
其次，在經貿問題上執行更強硬的政策，在朝核問題上繼續保持與華合作。在“美國第一”和“公平貿易”的口號下，特朗普政府將繼續在經貿問題上對華施加高壓，可能出現的狀態是，兩國持續處於即將展開“貿易戰”的境地。這既不會傷及美國的利益，又能為特朗普政府在國內政治上加分。朝鮮半島的緊張局勢雖然自2017年年底開始有所緩解，但這種脆弱的平穩局面隨時可能改變，朝核問題仍是美國國家安全議程上排名最為靠前的安全挑戰。特朗普政府自上台以來就與中國在朝核問題上密切互動，進行合作。未來，這種政策沒有任何理由不繼續下去。
第三，在價值觀、人權、社會治理模式等問題上向中國大陸施壓。雖然特朗普總統本人對所謂的民主制度和價值觀不感興趣，但特朗普政府的政策並不反應總統一人的意志。在美國政策界普遍對中國未能變得“更民主”表示失望的情況下，特朗普政府對華政策如將變得“更強硬”，那將一定會包括價值觀、人權和社會治理模式議題。美國政策界普遍認為，衹有中國大陸國內的治理模式改變，其對國際秩序才能產生符合美國預期的影響。
（三）歐盟、日本、印度等主要地區組織和國家外交政策也在調整中。
1、歐盟內部挑戰影響對外政策。歐盟內部問題在近來幾乎沒有斷過，從2008年爆發金融危機以來，先是希臘等國爆發債務危機，之後是難民問題凸顯，法國等“極右”政治力量日漸坐大令建制派擔憂。英國“脫歐”對歐盟的衝擊還沒有過去，加泰羅尼亞“公投”欲脫離西班牙顯示出分離主義傾向又成為歐盟的重大挑戰。同時，歐盟邊緣地區安全形勢不穩也令歐盟分神不少，特別是烏克蘭和俄羅斯圍繞克里米亞發生的爭端。歐盟內部和外部挑戰深刻地影響著其作為一個整體的對外政策，但總體而言，歐盟作為一個規範性政治力量的全球影響力正在下降中。
歐盟內部挑戰對其對外政策的影響具體表現在以下方面：首先，跨大西洋關係面臨巨大考驗。跨大西洋關係上一次面臨巨大考驗是伊拉克戰爭期間。當時的主要原因是歐洲對小布什政府“非法”發動伊拉克戰爭非常不滿。目前，跨大西洋關係的考驗主要來自歐盟對特朗普政府極端政策的強烈不滿。特朗普在競選和上任後都對歐盟內部“脫歐”力量和“極右”政治勢力表示公開支持，對英國“脫歐”成功表示歡迎，同時對德國在解決歐盟系列內部挑戰上發揮的作用盡力貶低。同時，特朗普總統一直對北約持批評態度，指責北約歐洲成員國“搭便車”，未能承擔其應有的義務。他在2017年5月底舉行的北約峰會上沒有重申對北約第五條即集體防禦條款的承諾，打破了1949年北約成立以來美國總統在這一問題上的一貫立場。雖然之後他在訪問羅馬尼亞時表態美國遵守關於集體防禦的承諾，但美歐分歧並沒有因為他“遲到的”表態而有所減小。特朗普總統對俄羅斯的“友好”態度是另一個讓歐盟不滿的原因。特朗普從不掩飾對俄羅斯及其領導人普京的友好態度，即使在國內對“通俄門”的調查持續進行的背景下，他仍然反對接受華盛頓建制派的“反俄”立場。歐盟內部雖然在對俄關係問題上立場不同，但總體而言，對特朗普的“親俄”立場感到憂心。
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