中評社北京3月7日電／全國人大代表、山東新汶礦業集團公司董事長郎慶田在十屆人大第五次全體會議上建議調整煤炭行業稅費政策：
一、煤炭行業稅費負擔沉重
1994年，國家稅制改革對煤炭企業由按銷售收入徵收3%產品稅改為按13%徵收增值稅，由於煤炭行業進項稅抵扣少，實際納稅率大幅度提高。現行稅制條件下，煤炭企業主要課征增值稅、所得稅、教育費附加、城市建設維護稅、資源稅、資源補償費及各種建設基金。以增值稅為例，根據山西省社科院2004年院級課題的研究報告資料顯示，目前煤炭行業平均綜合稅率為14.65%，約為1994年稅前的3倍，為全國工業總體稅負的2倍，高於國際同行業水準近6個百分點，比澳、加、美等礦業大國高出近1倍。研究報告資料還顯示，1994年新稅制使煤炭企業平均綜合稅費比稅改前增加了5.9個百分點，比加工工業高出6.52個百分點。以全國國有重點煤炭企業為例，扣除進項稅約3.74%後，目前實際稅負為9.26%，比產品稅增加了6.26%。煤炭企業實交增值稅平均占銷售收入的7%-10%，比稅改前增加了3-6個百分點。2002年當年銷售利潤率達到2.44%，但與稅制改革前1993年的5.11%相比，仍然降低了2.67%。2004年全國規模以上煤炭企業上繳增值稅的實際稅負達到8.15%，按此推算，在全國工業行業中稅率增幅最高、稅源最廣、稅負最重。2004年全國規模以上煤炭企業銷售收入3877億元，實際交納增值稅及附加326億，比稅制改革前的1993年的稅率計算多交納196億元。
以山東新汶礦業集團為例，2005年實現各項稅費11.63億元，交納8.93億元，綜合稅負達到11.9%，其中：增值稅負7.20%。1994年-2005年綜合稅負由3%上升到11.9%，增值稅負由3%上升到7.2%，僅煤炭產品平均稅負增加過億元。
1、1994年-2005年12年間，共交納增值稅34.06億元。按改革前稅率計算，須交納產品稅11.32億元。兩種稅負相差23.74億元，年均增加稅負1.91億元，交納增值稅的稅負是交納產品稅稅負的3倍。
2、稅制改革後，雖然城市維護建設稅和教育費附加沒有提高稅率，但由於城建稅和教育費附加是以增值稅為稅基計算交納的（稅改前城建稅和教育費附加以產品稅為稅基），實際稅負也隨之增加了3倍，12年間共多交城建稅和教育費附加3.6億元，年均稅負增加3000萬元。受增值稅政策的影響實際平均每年稅負增支2.21億元。
3、增值稅、城建稅和教育費附加的變動，企業年均增加支出億元，在當前煤炭行業總體下滑的形勢下，企業為維持生產必須多方資金籌措，致使資金成本大幅上升，財務費用增加。同時，由於稅負成倍增加，盈利能力大幅下降，在很大程度上影響了企業的資本積累，影響了企業的可持續發展。
二、稅費沉重對煤炭工業的影響
1、導致煤炭行業持續發展後勁不足。煤炭行業是一個需要不斷投入的產業，一方面要提前做好資源枯竭煤礦的閉礦工作，另一方面，又要做好新礦源的勘察、開採準備工作，這需要煤炭企業具備一定的積累能力。由於稅負過重，積累不足，煤炭企業的生產發展受到制約，無法按照整個國民經濟發展的速度和趨勢進行擴大再生產。據有關專家介紹，從1998年到2003年，在煤炭產量不斷攀升的情況下，煤炭工業的投資占全社會投資的比重不但沒有上升，反而有所下降。結果，一方面是飛速發展的國民經濟，另一方面是由於投入不足而發展緩慢的煤炭工業，兩者背離的幅度越來越大。
2、加劇行業分配不公。1994年稅制改革以來，由於負擔過重，經營困難，煤炭企業普遍實行低工資制。據調查，2002年，煤炭行業職工平均工資為11000元，在43個行業中位居倒數第二，僅高於農業。2004年，煤炭行業在崗職工工資為16812元，而同期電力部門為55956元。煤礦工人和城市工人不同，大多是單職工，一個礦工至少要養三口人，這就更使得煤礦職工的負擔加重。這種狀態長期下去，不利於和諧社會的構建。
3、造成企業人才短缺。由於煤炭企業工資太低，新的人才進不來，原有的人才也紛紛跳出煤炭行業。多數煤炭院校、非煤院校的採煤專業，紛紛轉向非煤炭所需人才的培養。礦井一線工人多來自邊遠山區、受教育程度較低的農民工，人才匱乏的局面非常嚴重。
4、導致資源浪費、環境污染加劇。由於稅負過重，贏利水準過低，多數煤炭企業無力技術改造，只能維持粗放式的生產經營，導致回採率普遍較低。目前我國平均回採率只有30%左右，有些小礦僅為10%-15%，造成了嚴重的資源浪費。礦區環境得不到有效投資治理，工業固體廢棄物成災，空氣、水污染嚴重。
5、致使安全投入嚴重不足。2004年，全國煤礦僅安全方面的欠帳達到550億元。由於安全欠帳多，煤炭行業設備老化、巷道失修，重大礦難接連發生。2006年，全國煤礦死亡人數雖然在三十年內首次降到4800人以下，但在國際上仍造成了不好的政治影響。
三、稅費沉重的原因
1、產業政策因素
煤炭產品屬於自然賦存的礦產資源，在聯合國制定的標準產業分類中，煤炭行業被列為“直接從事自然資源開發利用的初次產業”。該標準產業分類中，屬於初次產業的有10種，其中第一位是農業，第二位即為礦產採掘業。世界上大多數國家都把採礦業作為一個獨立的產業來對待，對煤礦發展實行保護性的稅收政策，稅費種類比較少。除了所得稅以外，有的還採取徵收開採權利金（或稱採礦稅）、礦產地租金等，並且所得稅徵稅基礎低於其他一般工業。在對礦業徵收所得稅時，多給予礦業企業特殊的優惠政策，收稅標的只占生產現金流量的10-40%。
在我國，煤炭業無論在國家產業分類上還是在行政管理上，都未作為獨立產業，而將其歸入第二產業，在管理實踐上與加工製造業類比。在現行稅制的設計方案中，未充分考慮煤炭作為資源性行業的特點，並相應增加了計稅範圍，無論在改革開放之前還是之後，國家在制定區域財稅分配制度時，均沒有從稅收方面對煤炭行業的長遠發展給予支持。
2、財政政策因素
（1）稅收水準大幅增加。1994年，國家實行工商稅制改革。改革後的稅制共安排有23個稅種，其中有21個與煤炭企業有關。在21個應稅稅種中，變化最大的是產品稅改為增值稅，稅制改革前，產品稅稅率為3%，改為增值稅後，稅率一開始定為17%。原煤炭部認為稅制安排不當，於1994年1月27日向財政部遞交了緊急報告。為此，國務院召開專門會議，決定將煤炭企業增值稅率由原定17%降至13%的最低稅率。
（2）增值稅抵扣項目少，計稅範圍擴大。煤炭工業屬資源型工業，產品實體中不包括購進的原材料和半成品，增值稅中進項抵扣項目少，成本中能夠抵扣的僅有消耗性材料、電力等項目，不足成本的20%，而約占成本70%的工資性支出和購進固定資產的資本性支出（如折舊、維簡等）項目都不允許抵扣，按增值稅改革規定，企業購進固定資產的進項稅不准抵扣，而煤炭企業主要靠技術進步，提高裝備水準，改善安全生產條件，提高資源回收率。在此過程中，構築的井巷工程，購進的采、掘、機、運、洗選加工生產裝備均不允許抵扣。最典型的是原來使用坑木支護，屬輔助材料，可以抵扣，改用綜采液壓支架，屬固定資產不允許抵扣。近幾年，新礦集團用於綜采、綜掘、洗選加工、製冷降溫的設備款項不下20億元，這些設備投入均不能抵扣。
(3) 資源稅和資源補償費雙重徵收。我國煤炭企業除上繳資源補償費外，還同時繳納資源稅。資源稅按礦產產量計征，已不再含有按礦床自然秉賦和區位差異而徵收超額利潤稅的含義，不僅不能體現資源稅調節級差收入的目的，而且走入了與礦產資源補償費重複徵收的誤區，稅費並行使煤炭企業負擔加重。
調查結果表明，國有重點煤炭企業的稅負水準相對1994年稅制改革前有大幅提高。通過對規模以上煤炭企業稅負資料分析，改制11年來，國家平均每年比改制前多徵收5.12%，抵減中央補貼後，累計多交562.93億元之多。
2004年比1993年，在原煤產量、工業總產值、銷售總收入分別提高31.8%、458.89%和381.22%的情況下，抵扣財政補貼後實際交納稅金提高969.84%，實際稅率提高150.75%。
3、稅負不公
（1）行業間的稅負不公。根據《中國統計年鑒》資料分析，煤炭工業是目前稅負最重的行業之一。以增值稅和營業稅為例，1993年，煤炭全行業在22個行業中，稅負列為第16位。10年後的2003年，煤炭采選業的排序列為第2位，僅次於石油和天然氣開採業，高出平均稅負95.97%。在全國稅率降低1.88個百分點的情況下，煤炭行業反而提高4.64個百分點，相當於高出全國平均稅率6.52個百分點。
（2）行業內不同類型企業間的稅負不公。我國大約有26000多個煤礦，其中90%左右是小煤礦，國有煤礦（包括地方國有）只占10%左右。由於大多數小煤礦實行包稅制，現行的稅制對它們產生的影響不大。事實上，稅負過重主要體現在國有煤礦。有一個縣的地方國有礦，年產煤260萬噸，交了1.3億元的稅金；而產了700萬噸煤的非國有煤礦，只交了6500萬元稅金。為加快企業發展，大型國有煤炭企業採取了如組建上市公司、實施內部重組等措施，產生一批具有獨立法人資質的全資或控股子公司。由於利潤主要體現在那些通過剝離不良資產實現優先發展的公司，而且他們必須單獨繳納稅33%的所得稅，由此導致存續公司更為艱難。
四、建議
基於以上分析，從煤炭工業的過去、現在、未來出發，為能更好的找到促進煤炭工業健康持續發展的稅收保障政策，建議：
1、將煤炭企業列入第一產業。為扶持和鼓勵煤炭行業的發展，應給予煤炭行業以稅收優惠政策。建議在《企業所得稅法》（草案）第三十三條（一）“企業從事農、林、牧、漁業項目的所得可以免征、減征企業所得稅”一款中，增加煤炭行業。為加強煤炭資源的開發利用和保護工作，可制訂具體的國有、國有控股煤炭企業的稅收優惠鼓勵政策。
2、建立煤炭企業轉產基金。如果不把煤炭工業列入第一產業，應將煤炭企業所繳納的所得稅按定額返還企業，設立煤炭企業轉產基金帳戶，各省可根據煤炭資源發展規劃，利用轉產基金對資源枯竭煤炭企業的轉產人員安置和企業所在城市新專案的開發進行統籌安排使用，其投入可作為國家資本參股或控股，解決礦竭城竭、老礦城經濟轉型問題。這一政策在煤炭企業下放之前曾經實行，應該恢復中央財政對國有重點煤炭企業的增值稅返還政策。
3、改革煤炭增值稅政策。
（1）將現行煤炭產品13%的增值稅率降低為7%，使其實際納稅率接近或略高於稅制改革前的水準。增值稅已運行10多年，形成了完整穩定的各行業互相“抵扣平衡”的鏈條，中間環節稅率變動對國家總體稅收影響不大，但有利於調節煤炭產品與下游產品的利潤分配關係，使大部分煤炭企業能夠贏利，提高其自我發展能力，或將現行生產型增值稅制改革為消費型增值稅制，考慮煤礦安全生產的特殊性，對購進固定資產、改良機器設備等資本性支出的進項稅作以抵扣，從而確保煤炭企業採掘保持正常接續，減少重大安全事故發生。
（2）將鐵路運費、港雜費發生的進項按所有項目全額抵扣。
（3）由於煤炭生產屬勞動密集性行業，勞動強度大，工作環境艱苦，部分勞動力需要外聘，建議將支付給農民輪換工、臨時工、合同工的工資視同外購勞務，准予抵扣10%的進項稅。
（4）保持原徵稅基礎，即對企業內部提供產品、勞務不做銷售處理，免征銷項稅。
4、從稅收政策上鼓勵煤礦回收呆滯煤量和不可采的儲量。由於煤炭開採歷史時間較長，每個礦區都有大量的呆滯煤量和不可采的儲量。近年來，新汶礦業集團加大科技投入，採用“以矸換煤”、螺旋鑽採煤等技術，每年開採呆滯煤量和不可采極薄煤層產量100萬噸以上，即多回收了資源又減少了礦區污染。現行政策對采出的這些煤炭仍然收取所得稅、資源稅等各項稅費，顯然不利於調動煤炭企業資源回收、環境保護的積極性。建議國家在政策上對回收呆滯煤量和不可采儲量免征各種稅費，並從環境保護、資源綜合利用的角度給予適當的財政補助。
5、免征煤礦井下作業人員個人所得稅。由於煤礦工人勞動環境特別艱苦和危險，每天工作時間從換裝到出井洗澡，長達12-14小時，且工資水準低，建議對井下作業人員免征個人所得稅，以體現國家對煤礦工人的關懷。
6、《企業所得稅法》（草案）第十二條（五）“企業內營業機構之間支付的租金和特許權使用費，以及非銀行企業內營業機構之間支付的利息，不得扣除。”集團公司統一向金融機構借款，所屬企業按一定的程式申請使用，並按同期銀行貸款利率將利息支付給集團公司，由集團公司統一與金融機構結算。只是資金管理方式的變化，不影響所屬企業使用的銀行信貸資金的性質，其所屬企業使用集團公司轉貸的金融機構借款支付的利息，不高於金融機構同類同期貸款利率的部分，建議允許在稅前全額扣除。 |
