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中評智庫：台灣政策法案與割據邏輯

http://www.CRNTT.com   2022-12-26 00:03:16

一部法案若要送交美國總統簽署成法，須在參眾兩院的相關委員會過關，並分別由兩院全院通過文字相同的版本。在歷史上也有美國總統對涉台立法強力反對而沒有通過的案例，但都是處於行政部門對台政策相對克制的階段。如1999年“加強台灣安全法案”也是以翻修“與台灣關係法”為出發點，但克林頓政府認為該法草案賦予國會過大的權力，嚴重侵犯到行政部門的權力，而決定全力阻擋，最後國會沒有完成立法。②現在民進黨當局與美國行政部門的溝通管道暢通，很多問題不必再通過國會向行政部門施壓，國會作為立法部門也具有壓力，在很多涉台問題上日趨極端。由於當前美國國內的政治兩極化，拜登政府在對內關鍵議題上有求於國會，使得國會在干預外交安全事務方面獲得更大權力，不斷突破法律的限制。民進黨的“台獨路線”早已在戰略和制度上清晰化，並以所謂的價值同盟、對抗威權等“民主同盟體系”的思維捆綁方式牢牢盯住美國，通過國會這個二傳手倒逼美國政府在台灣問題上實現“戰略清晰化”。與此同時，美國國會正在逐漸侵蝕以行政部門為主的相對一元化的外交政策，尤其是在對華和涉台決策領域發揮了越來越具有破壞性的作用。③美國國會往往採取“先進兩步，再退一步”的策略，以蠶食的方式取得了外交權力的增量。梅南德茲在宣布法案通過的聲明中稱：“在北京持續對台灣採取脅迫性外交、政治、軍事和經濟手段之際，強有力的跨黨派議案通過不僅顯示了我們對台灣毫不動搖的支持，更表明我們認識到美國國會在面對這些挑戰時必須發揮關鍵作用。”拜登政府對台政策的轉變，在一定程度上助長了美國國會的權力鬥爭危機感，對台灣地區支持空前增強，並試圖搶得主動權。對“台灣政策法案”，行政部門雖然私下也有保留，但很難公開明顯反對，擔憂被指責而傷害民主黨選情。例如，佩洛西竄訪台灣地區為拜登政府所不樂見，國防部的發言非常直接，但也阻擋不了。“台灣政策法案”一旦出台，將使得中美關係和兩岸關係都處於最危險新階段，但國會在權力鬥爭中不考慮這些，甘願作為民進黨當局“抗中”的助力。對此，美國政府一方面做好對台政策升級的準備，另一方面也防止內部修法擴大國會權力，試圖在法對法、制定和實施層面取得平衡。 　　這並不是說總統在對外政策的行政主導已經不復存在了，拜登還能對國會通過的法案行使否決權，如果兩院推翻總統的否決，雖然可以通過立法，但就涉及複雜的政治角力。同時，行政部門也有很多手段來制衡國會，不明白拒絕或是全力阻擾並不代表會全力執行，可以技巧性迴避。雖然美國國會通過“台灣旅行法”、“台灣再保證法”等涉台法案，但實際上美國行政部門按照自己的需要，有的問題改變了，有的還是堅持過往的工作慣例。美國參議院外交委員會通過的“台灣政策法案”版本，經過行政部門的協商，在“半官方化”方面的挑釁及時收手。有觀點認為是“台灣政策法案”在台灣“非北約同盟”、代表處名稱等方面在不斷突破中國大陸的底線，唯恐中美關係惡化，所以行政部門要求改變。這有一定的道理。然而，更重要的原因未必不是這些條款實際是國會對行政部門下指導棋，是國會對行政部門權限的侵犯，危害了總統在外交政策制定中的主導地位。這些方面容易引起行政部門的反彈，但其他方面可能也是行政部門所願意的，如防務合作和經濟支持等。具體來說，“台灣政策法案”很多措施的改變名義上看是對台灣政治地位的淡化，實際是對行政部門外交權力的捍衛，這些是國會權力的邊界。如“非北約盟友”（Major Non-NATO Ally）、駐美機構名稱和派駐機構的任命等。④這些條款都涉及敏感的國會和白宮關係問題，在歷史上也對此產生過諸多爭議。例如，在“非北約盟友”問題上，2002年國會通過2003年財政年度“外交授權法案”時就規定台灣可比照美國主要非北約盟友獲得同等待遇（涉及移轉國防品項與國防勞務應有待遇），當時小布什總統特別強調“該法條有可能被誤解成美國有意改變‘一中政策’，而且正由於可能會被認為是在改變美國政策，因此令人不可接受地在干擾總統依據憲法處理外交事務之權限”。所以，國務院在官網上特別強調雖然台灣列入清單，但並沒有正式宣告。可以解釋的是，“台灣政策法案”在涉及“外交承認”方面從原先具有約束力的條款改為建議條款，實際上是白宮和國會雙方在外交事務方面的權力妥協。當然，即使“台灣政策法案”沒有完成整體立法，國會也可將該法草案打散，以修正案或是“化整為零”的方式放進一般立法中予以實現。但國會沒有這麼做，顯然是考慮到與行政部門在涉台權限方面的關係。

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