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鄭永年：中國體制創新經驗的現實啟示

http://www.CRNTT.com   2013-09-03 10:04:55

1984年開始的城市改革，走的也是體制創新這個思路。城市改革主要內容是國有企業體制改革。但是要改革這個龐大的既得利益，無論從物質利益還是意識形態層面，幾乎是不可能的。當時改革者的策略就是，國有企業動不了就先不要動。國企改革早期主要是內部的改革，而且是分權讓利，就是政府給於企業更多的自主權和經濟上的好處，並沒有從結構上對國有企業制度進行改革。城市改革的重點在於制度創新，即容許在現有的國有企業體制外面，產生和發展出一個非國有部門來。這個非國有部門體制，在早期是以個體戶為主的民營企業，後來外資企業特別是港台的企業加入進來，壯大了力量。 製造促成改革的壓力 　　1990年代初，國有企業開始大面積虧損。到1990年代中期，國有企業改制最終被提到政府的最高議程。為什麼這個時候可以改革國有企業了？主要是非國有部門的發展（民營和外資企業）為國有企業改制提供了物質上和制度上的條件。物質條件就是非國有部門有能力消化國有企業改制所產生的大量成本，例如下崗工人的就業，非國有部門吸收了數千萬從國有企業改制而失去工作的工人。同時，非國有部門的發展，也為政府提供大量的財政資源，為政府改革國有企業提高了財政條件。 　　制度創新更表現在中央地方關係的改革方面。無論從那個角度來說，中央地方關係在中國各方面的制度發展過程中占據重要地位。和國有企業改革一樣，在中央地方關係中，中央政府首先實行的是分權讓利，把更多的權力和利益（主要是經濟層面的）讓渡給地方政府。中央向地方大規模分權，為地方的制度創新創造了條件。無論在毛澤東時代還是在鄧小平時代，中央地方關係的一般規律是，激進的分權必然導致危機，就是平常所說的“亂”。但不能機械地把“亂”視為是單純的負面現象。“亂”是危機，但也是改革的機會和動力。無論在什麼地方，體制改革要有壓力，沒有壓力，不會有改革的動力。1980年代的中央向地方的分權讓利，結果就是中央政府面臨巨大的財政危機。 　　從這個角度上來說，當時的改革者為自己“製造”了一場足夠使得他們下大決心進行改革的危機，可謂“壯士斷臂”之舉。實際上，向地方分權會導致“亂”，改革者非常了解這樣的結果。但為什麼他們還要竭力去推動分權呢？這就是他們的改革策略。危機導致改革，改革促成制度改革和創新。分權所造成的危機，促成了中央政府在1994年進行分稅制改革，確立了新的稅制。此後，中央政府比較順利地進行了1998年的中央銀行制度改革，和“抓大放小”的國有企業體制改革。財政稅收、金融和國有企業體制的所有這些改革，重新構造了中央地方關係。

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