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新型城鎮化要擺脫土地制度掣肘

http://www.CRNTT.com   2013-04-24 08:21:31

户籍制度改革有可能成为推进新型城镇化工作的主要抓手 　　中評社北京4月24日訊／據有關部門的人士稱，未來中國城鎮化發展的主要戰略任務，首先要有序推進農業轉移人口的市民化，逐步解決現有2億多和每年新增1000多萬農民工的半市民化問題。統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化，按照分類推進的原則，逐步把符合條件的農民工轉為城市居民。全面放開小城鎮的落戶限制，有序放開中小城鎮的限制。 　　上海證券報發表對外經濟貿易大學公共管理學院副教授李長安文章表示，這番表態基本上是對今年4月底即將召開的“全國城鎮化工作會議”定下了基調，也意味著戶籍制度改革有可能成為推進新型城鎮化工作的主要抓手。 　　毫無疑問，目前城鄉分割的戶籍制度，使得進城農民工無法享受到城裡人諸多的福利和保障，並大大增加了他們落戶城市的成本，並使他們無法真正融入城市。也正因為如此，進城農民工對所在城鎮普遍缺乏認同感，由此形成了舉世罕見的“候鳥式”就業大軍。可見，現行的戶籍制度和土地制度一道，已經成為阻礙當前城鎮化步伐的兩道重要屏障。如果不打通戶籍制度和土地制度的“任督二脈”，那麼中國新型城鎮化的目標就很難實現。 　　文章認為，但如果僅僅局限在戶籍制度改革，甚至單純地認為，僅靠戶籍制度改革就能使新型城鎮化“畢其功於一役”，那就不僅是對新型城鎮化內涵的誤解，也會使改革偏離了新型城鎮化發展的戰略目標。換句話說，如果沒有土地制度的改革，或者說不對現行的土地制度進行先期的改革，那麼城鎮化的推進就會困難重重。 　　之所以這麼說，主要的理由是：戶籍制度其實並未阻止農村剩餘勞動力向城鎮的流動。比如中國的城鎮化加速是自改革開放伊始就開始了，當時最大的動力是農村勞動生產率的提高以及進城務工條件的放寬。這些年來，盡管管理部門出台了一系列戶籍改革的政策和措施，但依然進展不大，城鄉分割和地域分割的現狀並未有根本改觀。不過，嚴格的戶籍制度似乎並未阻止城鎮化的進程，農民工進城的規模越來越大，中國城鎮化率也穩步提高。有關實證研究也表明，戶口並非是影響農民進城最重要的要素。 　　實際上，對廣大農民而言，土地才是左右他們城鄉之間來回流動、進而影響城鎮化進程的真正牽引力。從歷史來看，中國現行的土地制度形成於上世紀七十年代末和八十年代初。發軔於安徽鳳陽小崗村的家庭聯產承包責任制，使農民開始獲得了自主經營土地的權利。1986年6月份通過的《土地管理法》, 第一次對農村土地的所有權和使用權作出了具體規定。1998年8月對《土地管理法》作了第二次修訂，進一步確立了農村土地所有權和經營權分離的法律地位。 　　隨著農村勞動生產率的不斷提高，大量的農村剩餘勞動力開始湧入城鎮務工，於是在廣大農村地區普遍出現了土地轉包的現象。為了規範土地承包和轉包行為，保護土地經營者的利益，2003年新的《農村土地承包法》正式頒布，該法明確規定，通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法採取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉。 　　但不論怎樣變化，中國的土地制度也只是在使用權或經營權的範圍內變化，所有制性質並未發生變化，即農村土地仍然屬於集體所有。農民不能私自改變承包土地的用途，也不能在土地上包括自家宅基地上蓋房出售。由於土地所有權的缺位，農民更不可能按照市場規則買賣土地。只有當建設需要的時候，必須由政府部門先行徵地，進行一級開發後再通過招拍掛出售給開發商。在這個過程中，農民除了能獲得一定的拆遷徵地補償金外，基本上與土地市場的高溢價無緣。

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