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鄭永年：中國的城市化和城市治理問題

http://www.CRNTT.com   2013-04-09 14:24:48

不過，這個觀念必須得到改變。城市發展要高效和可持續，主體必須是多元的。政府應當設定自己的邊界，做自己應當做的事情，而把社會可以做的事情下放給社會。比如說，城市的規劃是政府的事情，但規劃之後的執行主體可以是企業。也有人會認為，在中國的動員性體制下，讓政府來做可能效率會更高。這並沒有錯，因為政府具有很強的動員能力，不過問題在於政府主導的發展往往缺少可持續性。如果政府必須參與的地方，政府和企業可以結成夥伴關係。 　　在中國的環境中，還必須涉及到一個其他國家的城市所沒有的問題，那就是國有企業的問題。一些城市不僅擁有自己的國有企業，也是很多中央企業的所在地。這就要對國有企業做個分類，例如盈利性經濟類型的企業、非以盈利為目標的社會企業和非盈利企業。一些產業例如航天航空、核能等等，因為涉及到國家安全問題，可能要由國家來主導，但社會可以參與其中。在經濟類企業里，大多數企業都是可以讓民營部門來做的。另一類是社會性企業，要有政府來做，但可以引入市場機制。而對非盈利的企業，政府也可以委托民營部門來做。 　　還應當加以強調的是一個城市的中小企業。城市是人口集中之地，就業非常重要。城市如果失業人口過多，不僅僅會面臨經濟問題，而且也會演變成社會乃至政治穩定問題。因此，城市要大力發展中小型企業。從國際經驗來看，中小型企業的發展有兩大至關重要的功能，即公平的收入分配和就業。中小型企業屬於經濟結構問題。凡是大型企業和中小型企業平衡發展的社會，經濟結構就比較平衡；凡是中小企業得不到發展的社會，經濟結構就很難平衡。同時，就收入分配來說，中小型企業能夠有效解決一次收入分配的公平問題。凡是中小型企業發達的社會，收入分配就比較公平；凡是中小型企業得不到發展的社會，收入差異就會很大。經濟結構和收入分配就會衍生出另外一個問題，那就是社會和政治的穩定。不難發現，凡是中小型企業發達的社會，中產階層就龐大，社會就穩定，即使有政治抗議活動，也顯得相當理性；凡是中小型企業得不到發展的地方，中產階層就弱小，社會分化和不穩定，一旦出現政治抗議活動，往往是非常暴力。 改革城市等級制度 　　除了城市化和城市發展的主體多元化之外，城市要實現從以官僚為本和以錢為本向以人為本轉型，其主要環節就是要促成城市從等級制度向城市體制的扁平化的轉型。城市的扁平化可從兩方面來討論，其一是城市和中國總體行政體制之間的關係，其二是城市內部的治理體制。 　　從城市和整體行政體制的關聯來說，現在的城市具有過多的行政級別。中國的城市有縣級市、地級市、副省級市、省級市、直轄市等級別。改革開放以來，行政體制改革方面出現過幾個考量不周的決策。最大的不周就是把原先的“行署”，也就是省政府的派出機構，轉型成為獨立的一級政府，即地級市。第二個不周就是設立了那麼多的計劃單列市，也就是副省級的市。第三個不周就是實行“市管縣”制度，把縣級市納入地級市的管轄之下。中國傳統幾千年，在大多數時間里，只有三級政府，即中央、省和縣。就市來說，只有兩級，即省城和縣城。但現在光是市就有五個級別。無論從自己的傳統還是國際經驗來說，是在沒有必要區分得那麼細。這種等級體系大大損害著行政效率，帶來了無窮高的行政成本。城市體制要改革，就必須要考量如何通過改革城市行政級別制度，來縮短城市間的行政距離。 　　這裡，有幾個方案可供選擇。

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