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新型城鎮化路在何方？

http://www.CRNTT.com   2013-03-22 08:20:34

上述改革措施，本質上是一種雙軌制的漸進土地制度改革方案。之所以對本地農民所建住房加以產權限制，就是因為目前房地產市場的嚴重泡沫。如果不加限制，村民就一定會傾向於蓋商品房，不僅仍然解決不了流動人口居住問題，而且還會馬上對現有商品房市場造成巨大衝擊，加重泡沫乃致引發崩盤。通過雙軌制改革方案，可避免對現有商品房市場造成衝擊的同時，也釋放一個炒作商品房沒有前途的信號，從而對炒房者形成威懾。 　　此外，通過雙軌制改革方案，還可推動流動人口子女就學問題的解決。比如，對以出租房為主，容納外來人口的城中村、城郊村地段，政府可以考慮利用免費獲得的部分用地建立公立學校，接收外來人口子女入學。而學校的日常運營費用，則可以部分來自於對本地村民所建出租屋徵收的所得稅。比如，如果稅率按房屋租金10%抽取，每平方米年均租金100元，未來十年建設60億－70億平方米出租房，年均出租面積可達到30億－35億平方米，年均房租3000億－3500億元，相關所得稅可以抽取300億－350億元，按照義務教育階段每個孩子每年2000元教育費用，至少可以解決1500萬－1750萬流動人口子女的教育經費問題。 　　當然，考慮到中國流動和留守兒童數目巨大，中央和地方政府還需要支付一些學校建設費用以及更多學校運營經費。對於人口流入城市，中央政府除了施加壓力要求辦學，給予一些轉移支付進行激勵也非常必要。 　　在通過上述土地制度改革和相關財稅改革解決了外來人口住房問題和子女教育問題後，戶籍制度改革也就完成了實質性突破。 　　拓展土地出讓收入來源 　　文章指出，但僅僅採用前述改革措施，仍然很難說服地方政府支持改革。這是因為，地方政府還有很多城市建設已在進行或將要進行，手上還有大量存量債務也要償還。 　　雖然從長遠看，中國地方稅制改革的一個方向，是用物業稅替代土地出讓金，但短期來看，這個目標還很難達到。比如，物業稅如果只對第二套（或一定面積）以上住房徵收，由於城市里有二套以上住房的居民不超過20%，所徵收物業稅將非常有限，而要對包括第一套住房在內的所有城市存量房徵收物業稅，很難獲得民眾廣泛支持，因此目前也不具備全面開征條件。 　　那麼，更為現實的方案是什麼呢？ 　　需要強調的是，即使城市不再按照傳統方式徵地，地方政府手中仍握有包括大量工業用地在內的存量土地，這些土地完全可以進行更集約化利用，並在未來十年左右的過渡期內持續獲取土地出讓收益。其中的一個關鍵措施，就是對工業用地和開發區重整，同時騰出空餘土地逐漸轉化為商、住用地。這一措施不僅可以增加住宅用地供給、逐步化解現有城市房地產泡沫，而且可為地方政府籌集數額可觀的土地出讓金和各類房地產開發稅收，並用於地方建設融資和巨額存量債務償還。 　　這一措施的可行之處在於，中國目前絕大部分地區城市範圍內的工業用地，尤其是工業園區與工業開發區的用地效率非常低下。據國土資源部的調查，即使在很多沿海經濟發達地區，工業項目用地容積率也只有0.3－0.6，土地平均產出率非常低。因此，只要政策合理，通過工業園區土地重劃，平均容積率提高1倍以上完全可以做到。 　　具體而言，對於集約度不夠的工業用地，可以考慮採取包括空地閑置稅、規劃調整、政府與廠商合作開發等各種手段，推動政府與原用地者重新談判。比如，政府可以直接投資或引導投資者，選擇開發區的合適地段興建多層廠房，讓既有用地者實現無成本轉移，從而大幅縮小工業區面積。然後，政府可運用規劃手段，將節約出來的土地分年轉化為商、住用地，並收取出讓金。實際上，現在一些發達地區的工業用地已悄悄改變用途，以工業廠房名義，實現辦公及總部基地等用途。同時，部分製造業企業也正在和政府溝通，試圖盤活企業閑置存量用地，進行商業、住宅業開發。 　　為推動上述改革，中央需要在關於商、住用地必須招拍掛出讓的政策上進行相應調整，允許地方政府與原用地者（那些獲低價工業用地的製造業投資者）之間建立起合理的收益分配談判機制。比如，政府可以給企業留用一定比例商、住用地後，再根據規劃所獲得的土地通過招拍掛等推向市場；或者，政府可以考慮以一定溢價將閑置或低效率利用的工業用地收回，再通過招拍掛出讓。

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