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立法幕後:立法容易,不立法難 

http://www.CRNTT.com   2010-03-03 11:59:47  


 
  俞拖了幾天,決定給兩位有決定權的負責官員寫信,闡明不搞的原因,提出兩條意見。一是認為設立人大街道辦公室是出於工作需要,立法初衷是好的;二是上位法沒有授權。如果要設,要先請示全國人大,這次最好不要上。顯然,俞榮根的信影響到了關鍵人物,最後重慶市人大常委會開會取消了這個條例。

  盡可能地尋求上面的支持,而不是硬頂、得罪各專業委員會和其他政府部門,是俞榮根順利工作的關鍵。

軟性應對宣誓性立法

  真正令俞榮根頭疼的是另一類“宣誓性立法”。一部法律出台了,人大已經向政府授權,但政府不制定實施細則,所以法律無法實施。

  地方立法的質量問題,一直為各方詬病。“往上抄,抄上位法;互相抄,抄其他省市人大。”全國人大常委會一位立法官員總結說。在俞榮根組織的《重慶市地方性法規文本質量評估報告》中,160多件法規按照立法必要性、權力配置、地方特色、法制統一和技術規範5方面打分,平均分為80.09分,“分已經打得比較高了,其實三分之一的立法質量比較好,真正有害的也比較少,相當一部分都是‘宣誓性立法’,沒有用的。”俞榮根說。

  “宣誓性立法”眾多的原因在於“人大授權,政府來做”的理念在現實生活中處於倒置的狀態。

  去年11月,重慶市人大法制辦就《重慶市森林工程建設管理條例(草案)》公開徵求意見。該條例草案出台的背景是去年重慶提出了建設“五個重慶”方針,其中包括“森林重慶”。“森林重慶的提法很好,不過我的意見是立法的必要性不大。”俞榮根認為,關於森林工程建設,林業法、《長江三峽工程建設移民條例》都有相關規定,重慶單搞一個地方性法規要照顧到上位法的方方面面,難度很大,而且地方創新不多,基本上是“重複和宣誓”。

  俞榮根說,如果他還在職,可能會抵禦這樣的立法衝動。現在“我不在位了,也管不了了,人大徵求意見時,我就提出把‘管理’改為‘促進’。”這條意見後來被采納。“對於這類立法,我通常會建議改為‘促進條例’,這樣即使用處不大,但至少可以減少害處。”

  真正令俞榮根頭疼的是另一類“宣誓性立法”。一部法律出台了,人大已經向政府授權,但政府不制定實施細則,所以法律無法實施。一項很好的法律事實上被擱置。

  而俞榮根在立法生涯中特別感慨的是阻擊部門利益立法化之難。

  2006年,《重慶市道路安全條例》制定期間,各方意見提出重慶鄉鎮道路多,交警的力量難以抵達,建議授權鄉鎮綜治辦管理。俞榮根認為由公安部門授權一級政府,授權主體不對。另外,鄉鎮的罰款權剛剛取消,這樣的授權無疑會使鄉鎮再次成為“罰款政府”,加劇人民群眾和政府的對抗。在他的堅持下,這一條沒有通過,改為“縣級財政出錢,成立協管組織,負責鄉鎮道路的秩序維護”。

  2009年3月,該條例修訂時,“又改回去了”。條例規定,對於一些違反交通安全的行為,鄉鎮交通安全管理機構擁有200元以下的罰款權。俞對此頗有看法,認為這樣的法條是“受利益驅使出台的”。然而他已不在位,對此已經無能為力了。(《南方周末》記者黃秀麗)


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