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鄭永年：中國行政體制改革往哪裡走？

http://www.CRNTT.com   2013-02-05 10:13:00

“還權給社會”視同政治改革 　　當時中國的情況和西方當然截然不同。中國的情況較之西方更甚。西方主要面臨的問題是政府干預經濟太多。但不管是怎樣的干預，政府和經濟之間仍然存在著邊界。但中國是計劃經濟，在政府和經濟之間根本就不存在任何邊界，經濟生活的所有方面全部由政府來承擔。在計劃經濟內部，市場和社會既不容許發生作用，也不容許有生存空間。國家動員式的經濟發展，在最初的成功之後沒過多久就走向了衰落，最終演變成為改革開放之前的“貧窮社會主義”。 　　在這個背景下，改革就意味著還權給經濟、還權給社會。這兩方面也就自然成為中國行政體制改革的主要內容。但具體來說，在中國的政治環境中，“還權給企業”和“還權給社會”儘管都是行政體制改革的內容，但在很多人的概念中，它們分別屬於兩個不同的領域。“還權給企業”屬於經濟改革的內容，而“還權給社會”則屬於政治改革的內容。 　　從改革的優先次序來說，這兩個內容的改革在不同時期是不一樣的。總體來說，在1980年代，向企業分權和向社會分權是平衡推進的，至少改革者（主要是胡耀邦和趙紫陽）是這樣設計的。當時不僅強調經濟改革，而且也強調政治改革。到1990年代，中國的主體改革是經濟改革，因此行政體制改革也是為經濟改革作配合的。1990年代，行政體制改革的主要內容就是政府向企業分權，向社會分權的目標，基本上從改革的話語中消失了。 　　進入本世紀之後，行政體制改革又增加了一項新的內容，那就是政府對企業的監管。就是說，就政府功能來說，行政體制改革就是要建立一個監管型政府。建立監管型政府既是改革本身的邏輯，也是政府利益邏輯。向企業分權，確立政府和經濟領域的邊界，並不是說政府和企業之間就不存在任何關聯了；實際上的情形是，政府一方面要向企業分權，不再直接干預企業的經濟活動，但另一方面政府必須對企業的經濟活動進行監管，增進社會的公共利益。如果企業的經濟活動不被監管，企業就會損害到社會的公共利益。無論是“分權”還是“監管”都涉及到政府改革。從政府利益邏輯來說，作為組織的政府，其本身也是有其自身的利益的，就是在和經濟領域互動過程中，必須具有足夠的權力和能力向公眾提供公共利益。一旦政府無能向公眾提供公共利益，政府本身的合法性就會成為問題。“強政府”因此成為政府改革的一項重要內容。 　　直到最近幾年，隨著中國政府提出和設立“社會管理”議程，“大社會和強社會”的改革目標又正式被提出來。人們逐漸意識到，“社會管理”首先應當是社會的自我管理，而不是社會的“被（政府）管理。因此，”大社會“首先要求政府分權給社會，擴大社會生存和發展空間。同時，也和經濟改革一樣，政府一方面分權給社會，但另一方面也需要對社會進行監管。不過，較之經濟領域，以建設”大社會、強社會“為目標的行政體制改革，仍然處於早期的探索階段。市場和社會比較發達的東南沿海一帶，尤其是廣東，社會改革取得了很大的進展；但內陸地區，市場和社會並不發達，很多地方的社會改革還沒有提上議事日程。這也不可避免。正如中國的經濟改革，社會改革進程從區域上來說也會是一個不平衡的過程。 　　無論從哪個角度看，今天中國的社會改革面臨前所未有的挑戰。從經驗來看，儘管社會穩定越來越成為一個大問題，但如何通過建設“大社會”來重塑社會秩序，仍然沒有明確的答案。從中央高層的政策看，儘管前些年提出了“社會管理”的新概念，並且提升成為一種政策概念，但並沒有看到後續具體政策的出台。

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