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中國:誰來“南巡”?

http://www.CRNTT.com   2012-01-21 09:50:22  


 
權力集中卻被利益部門把持

  不過,中央集權不見得表示領導層有權力。在很大程度上,90年代以來圍繞著“國家能力”建立的集權體制,主要是加強了國家代理人(行政官僚)的集體行政權力,政治上反而削弱了黨中央的領導權。也就是說,中央的實際權力,大多分散於各個官僚機構和部門,而不是在最高決策部門。中國儘管反對西方式的分權與制衡制度,但在實際層面,中央各個部門之間的互相制衡遠較西方強。經濟和政治等各方面的官僚既得利益,因此有了長足的成長,它們往往各自為政,不聽號令。同時,因為黨內民主和集體領導體制的出現,即使最高決策層的權力也變得相當分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程,最終導致了目前的“不改革”現狀。

  在這樣的情況下,頂層設計的重要性不言而喻。從改革的思想、方案的設計,到改革政策的落實,再到新制度的形成,都離不開自上而下的權力。在近現代國家,沒有一項重大的國家制度,是在沒有強勢領導人權力運作下得以確立的。

  但是,在中國的政治環境中,無論是改革的發動還是改革的可持續,地方和社會的動力非常重要。一旦忽視地方和社會力量,任何形式的頂層設計會是空中樓閣。頂層設計要成功,還必須依靠地方和社會的力量。

  首先就要從中央地方關係中尋找。中國的改革往往首先從地方開始的,在各個地方開始實踐,然後通過“頂層設計”,把地方經驗提升成為國家政策,推廣到全國的。這些年來,地方各方面的改革試驗也一直在進行,湧現出各種不同的模式。在很大程度上,地方領導人最具有改革動力。目前中國存在的地方發展模式,大都來自於地方官員。從發展的角度來看,地方是一線政府,政府官員和社會關聯度大,在強大的壓力面前,他們必須有所創新來應付或者解決問題。作為一線幹部,他們了解社會,也並不缺失解決問題的思路和方法。

  再者,地方創新也符合地方官員的利益。在後強人政治時代,政府官員之間的政治競爭已經不可避免,而確立不同的地方發展模式就是中國式政治競爭的一個重要部分。很多地方幹部必然成為未來中國的領導人,他們也在思考如何改革的問題。地方改革成功了,就可以擴展到其他地方。這對他們自己的前途也非常有利。在和平年代,改革的成功是地方幹部政績最重要的根據。

  地方發展模式的競爭是好現象。無論是重慶還是廣東,地方根據自己的特點,確立了自己的發展或者社會管理模式。最近廣東的發展,包括烏坎事件的順利解決、向社會分權、培養公民社會等表明,如果能夠充分授權於地方,地方政府有能力在多方面進行創新。但是,必須注意到,儘管今天的中國各地方改革都在樹立自己的模式,但並沒有發生類似80年代那樣惠及全國的效果。在80年代,地方改革呈現兩個顯著的特點。第一是地方的大膽和勇氣。在經歷了改革前的貧困社會主義實踐之後,全國各地都想擺脫貧窮,創造出自己的地方發展模式。當時地方發展水平,往往取決於一個地方是否能夠在一些改革方面先行先試。第二是成功的地方改革很容易上升到全國層面,擴張到全國的其他地方。當時幾乎所有國家層面的改革都是在地方先行先試的。但是今天,不僅地方先行先試的勇氣不如從前,而且即使像上述被認為是成功的地方改革,也僅僅限於地方,沒有擴散效應。

  為什麼會這樣?這裡其實也是一個頂層設計問題。在後強人政治時代,地方改革也受到體制非常巨大的限制。政治強人可以充分授權給地方,讓地方充分改革。如果出現問題,強人也可以為地方改革提供政治保護。這尤其表現在早年“經濟特區”的改革上。同時,強人也很容易把成功的地方改革經驗上升成為國家層面,把改革推廣到國家的其它地方。現在則不然。一些地方改革者顧慮重重,既是因為缺少來自上層的充分授權,也是因為沒有上層權力的政治支持,很難把地方改革經驗上升到國家層面。除了少數地方的領導人在大張旗鼓,多數地方領導人都選擇低姿態、低調的改革路線。對執政黨來說,現在的問題在於如何動員地方改革的動力。這一問題的解決,取決於高層的頂層設計。高層對地方的改革如果沒有共識,那麼就很難出現中央和地方配合的頂層設計,而互相否決的局面還會繼續存在下去。 


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