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鄭永年:中國當改革“九四年體制”

http://www.CRNTT.com   2010-09-14 09:51:07  


漫畫:工資增長難追GDP漲幅。
  中評社北京9月14日訊/上世紀八十年代,在分權的環境下,地方政府大多實行藏富於民、於地方的做法。但隨著九四年分稅制的實行,這種策略失去效用;不可否認的是,由於財政大幅度向中央傾斜,中國在過去很多年裡,越來越顯現出“中央富、地方窮”、“國富民窮”的局面。新加坡《聯合早報》今日刊載新加坡國大東亞所所長鄭永年文章“中國當改革九四年體制”,內容如下:

  1994年中國所進行的分稅制改革,改變了鄧小平南巡之後,激進分權所造成的國民經濟宏觀調控失控的情況。改革之後,財力迅速向中央政府集中,而此前中央財政高度依賴地方。實行分稅制後,盡管中央政府的財政很大一部分需要返回地方,但依賴的方向改變了,地方依賴於中央。尤其重要的是,中央政府終於首次建立了屬於自己的、獨立於地方政府之外的收稅機構(國稅局)。

  向中央集權並不限於財政領域。1990年代末所進行的金融改革,確立了中央銀行制度,中央銀行獨立於地方政府。這是現代國家最必須的制度,也是現代國家的象徵。作為一個大國,中國各地方差異很大,需要中央政府的協調,而財政金融是最主要的協調機制。可以說,財政和金融制度的確立,有效推進了中國經濟層面國家制度的建設。

  財政和金融可以說是政府運作的血液。隨著財政和金融的集權,各方面的權力逐漸都往上集中。集中有兩個情形,即經濟集權和政策集權。一個情形是原來由地方政府所有的權力,被中央政府回收。上述稅收和金融權力就是典型的例子。另一個情形是中央政府出台新的政策,而要求地方政府執行,可以把此稱之為政策集權。這後一方面在近年來表現得非常明顯。隨著向服務型政府的轉型,中央政府所希望提供的公共服務(至少在理論上說)也迅速增加,主要表現在社會保障、醫療、教育和環保等等方面。九四年體制的兩個最主要的理由,一是強化中央的宏觀調控能力,二是二次收入分配能力,即國家有更多的能力,來改變區域之間和社會之間的收入差異。

  經濟集權的確使得中央政府宏觀調控的能力大大增加。1990年代中期以後,中國所取得的高速而平穩的經濟發展,同中央政府的調控能力有很大的關聯。但同時也要看到,經濟集權在二次分配方面,並沒有達到預期的效果。當時所設定的目標,即減少社會收入差異,實現基本社會正義,並沒有實現。分稅制以後,中央財政能力飛速增加,但國家的收入差異也不斷加速擴大。可以看一看,九四年體制之後,國家的財政收入增加了多少倍,而收入差異也增加了多少倍呢?財政收入和基尼系數是同時上升的,並且上升得很快。縱觀世界各國的發展,很難解釋這種情形。中國很多學者假設國家的二次分配能夠達到社會公平,因此國家能力越高越好。但所謂的“國家能力”和社會公平之間,顯然並沒有發生任何正面的關聯,而負面關系是顯然的。 


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