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中評智庫：粵港澳大灣區需法治創新

http://www.CRNTT.com   2019-02-02 00:02:33

三是中央統一領導與地方自主自治的矛盾。主要表現為，單一制國家的中央集中統一管制，與中央權力下放或者地方分權自治的矛盾。在內地，各個省級地方依照憲法、立法法等的規定，享有較多的職權；港澳兩個特別行政區，則依法享有高度自治的廣泛權力。從治國理政來看，中央在頂層設計上作出宏觀決策、整體規劃、戰略部署、配置資源等，需要站在國家利益、國家意志和國家戰略的立場，更多地體現為整體性、統一性和完整性；而粤港澳大灣區的區域建設和法治發展，則需要大灣區具有充分的生機與活力，更多地體現為自主性、自治性和靈活性，兩者之間必然產生某種張力，甚至形成某種矛盾狀態。 　　四是大灣區統一建設與“9+2”多元主體的矛盾。大灣區建設需要整體統一，尤其是在推進基礎設施互聯互通、進一步提升市場一體化水平、打造國際科技創新中心、構建協同發展現代產業體系、共建宜居宜業宜遊的優質生活圈、培育國際合作新優勢等方面，需要打通法律和制度壁壘，需要構建相對統一的建設平台，但是，大灣區內部9+2的主體格局，包括廣東省的九個城市——廣州、深圳、珠海、佛山、惠州、東莞、中山、江門、肇慶，以及香港、澳門兩個特別行政區，這種主體合作結構及其客觀存在的差異性，必然帶來它們在經濟、社會、金融、人才、創新、科技、關稅、交通、住房、醫療、養老、就業、生態甚至法治環境等方面發展的不平衡和差異性。 　　以上四個方面的法治矛盾狀態，概括起來講，就是統一性與多樣性的基本矛盾，即國家統一、主權統一、法制統一、市場統一、中央統一、大灣區統一與兩種制度、三個地域、多元文化、多種主體、高度自治、發展差異等之間形成的矛盾。這是粤港澳大灣區法治建設必然面臨和必須應對的核心法治問題，我們要正視這個矛盾的客觀存在，但短期內很難超越或者化解它。 　　三、粤港澳大灣區建設法治問題的應對思路 　　粤港澳大灣區法治建設具有的基本特徵，面臨的基本矛盾，是在長期歷史發展過程中形成的，是由有關憲制體制予以確認和規定的，短期內不可能很快解決，也難以跨越，從根本制度設計和國家憲制體系上解決問題，要從長計議，循序漸進，水到渠成。 　　近期（5年以內）的法治應對，應當從實際出發，著眼於可操作可實施，大膽改革，積極探索，循序漸進。 　　當前，可考慮從以下四個方面著手應對解決。 　　一是“有法可依”。這裡說的“法”是一個廣義的借用概念，包括政策、規劃、協議、法律法規等形式的官方文件。粤港澳大灣區建設，需要有規則、有依據、有制度、有法律，需要建章立制，否則就可能陷入無序和紊亂。但立法具有某種滯後性，操作實施起來也困難重重，難以在短期內很快制定出來。因此，在國家和地方暫時難以構建出粤港澳大灣區法律（法規）體系的前提下，要實現大灣區建設的“有法可依”，應當採取國家政策、行政協議和大灣區立法等多管齊下的策略。⑴國家層面縱向的“有法可依”，主要靠制定國家戰略、政府規劃、中央和部委專門政策等來解決。⑵粤港澳三地橫向層面的“有法可依”，主要靠三方簽訂行政協定來解決。⑶時機成熟、條件具備、憲制無障礙的事項和領域，則可採取大灣區合作立法等形式來解決。

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