【 第1頁 第2頁 第3頁 第4頁 】

鄭永年：地方政府、企業和中國的制度創新

http://www.CRNTT.com   2013-09-10 09:44:12

現在的情況很不相同了。頂層對地方創新鼓勵不足，支持不足，更不能保護地方創新。1990年代中期之後，在中央地方關係上，總體的趨勢是越來越集權。集權不是頂層的集權，而是中央官僚機構的集權。中央官僚集權制度，對地方創新很不利。實際上，地方上越來越多的創新，往往被中央官僚機構（而非頂層）所否決。現在中央官僚機構和地方政府之間，實際上存在著互相“否決”的局面。地方上的創新經常被中央官僚機構名正言順地否決，而中央官僚結構的一些政策，地方政府也想方設法地不執行，實際上也是“否決”。 　　現在的中央政策多出自中央官僚機構，但很多這樣的政策，實際上不符合地方實際情況。地方政府的抵制並不難理解。地方創新不行，但也不想執行不符合地方需要的政策，那地方官員在做什麼？很多地方官員都在疲於奔命，做一些中央硬性規定必須做到的事情，例如維穩、防止老百姓上訪等等。儘管地方官員做得很辛苦，但實際上的情況則是越來越糟糕。如果讓地方政府進行創新，情況就不會發展到這一步。現在地方政府官員面臨兩大矛盾。其一是和社會的矛盾，他們必須執行上級的政策，得罪社會；其二，政策很難執行下去，他們又要得罪上級。 地方政府被“妖魔化” 　　在很大程度上，一線地方政府基本上是被“妖魔化”的。在老百姓眼中，中央政府是好的，地方政府是壞的；在中央政府眼中，老百姓是好的，問題就出在地方官員。這裡，無論是中央政府還是老百姓，沒有人去追求問題的根源在哪裡？這種認知很可能是假性的。地方一線政府和官員必須直面社會層面的問題，要管理和控制這些問題，他們不得不和老百姓發生衝突。而中央官府則遠離民眾，不用直接處理社會層面的問題。老百姓對地方政府和中央政府的感知當然有不同。尤其是現在很多硬性的政策，都是由遠離社會的中央官僚機構所制訂，很少考量到社會層面的可行性。地方政府在硬性執行過程中，和社會的衝突變得不可避免。 　　在這樣的情況下，無論是中央與地方之間的矛盾，還是地方政府和社會之間的矛盾，都在加速激化。很顯然，這種局面很難持續下去。怎麼辦？還是要回到鼓勵和保護地方體制創新和改革的道路。有兩個問題特別突出。第一個問題就是中央頂層要減少和防止中央官僚機構，對地方體制創新的扼殺。第二，要推動地方政府層面的改革，尤其是地級市和其所管轄的縣或縣級市關係的改革。在很多方面，地級市已經成為縣政改革的阻力。要克服來自地級市的阻力，可以對地級市進行重點改革。在現行體制內，地級市具有立法權，可以通過地方立法，有效推進地級市本身的改革。也可以全面推廣省管縣制度。省管縣制度現在只陷於經濟財政方面，但實際上這個制度可以推廣到包括人事幹部等方方面面，這個可以切斷地級市對縣政的干預。計劃單列市和直轄市也可以採用類似的改革方法。恢復和賦權省、縣兩級政府的制度創新空間和能力，可以為改革創造巨大的動力，也是突破現行中央地方關係僵局的關鍵。

【 第1頁 第2頁 第3頁 第4頁 】