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中國改革的頂層設計、地方動力和社會力量

http://www.CRNTT.com   2011-09-13 09:54:02

新加坡國大東亞研究所所長鄭永年 　　中評社北京9月13日訊／“近年來，‘頂層設計’已經成為中國改革話語的關鍵詞……‘頂層設計’的概念已經提出了，但內容並不很明確。要細化頂層設計還需要很多研究。但無論怎樣的頂層社會，都會發生在中央－地方－社會這個政治構架內。頂層設計如果沒有地方政府和地方社會的動力，既不會科學，也會很難實施，變成空中樓閣。”新加坡聯合早報今天登載國大東亞研究所所長鄭永年的文章“中國改革的頂層設計、地方動力和社會力量”如是說。詳論如下： 　　近年來，“頂層設計”已經成為中國改革話語的關鍵詞。中國這些年的改革進展不大。這並不是因為沒有改革動力。中國所面臨的各方面的挑戰就足以構成改革動力。改革動力沒有被有效轉化成為改革政策，這是個政治問題。如何制訂有效的改革政策，頂層設計變得重要起來。 　　實際上，“頂層設計”的需要和強人政治時代的結束有著密切的關聯。首先，改革的一個重要因素就是政治領導層的政治意志。如果沒有強烈的政治意志，即使存在著巨大的改革要求，也不能轉化成為改革政策。在強人政治時代，政治領導層的政治意志比較容易轉化成為政策並加以實施。在強人政治之後，領導集體的政治意志變得非常重要。但是，較之強人的政治意志，集體政治意志比較難以形成。在這方面，目前的中國面臨著很多的問題。一些人只知道“不做什麼？”或者“什麼不能做？”，但不知道“做什麼？”和“如何做？”這是個大的政治問題。中國面臨經濟社會甚至政治方面的巨大挑戰，這些挑戰都要在改革過程中獲得解決。沒有強烈的集體政治意志，只能導致面對問題卻無動於衷的局面。 　　其次，強人政治之後，政策的動員能力也出現了問題。執政黨領導層必須作集體的動員，但集體動員能力從理論上說容易，實際上則非常困難。這些年來，很多政策就是因為政策動員能力的缺失，往往停留在字面。政策的執行不僅受制於體制內部因素（橫向面的官僚部門和縱向面的中央和地方關係），而且也受制於社會上的各種既得利益集團，尤其是那些和政權有緊密關聯的既得利益集團。 　　當（中央）改革者的權威不斷弱化的時候，就需要頂層設計。不過，不能簡單把“頂層設計”理解成為中央集權。實際上，“頂層設計”要解決的其中一個大問題，就是集權之下的不改革局面。從上世紀90年代中期開始，隨著強人政治時代的過去，中央權威開始感受方方面面的制約。因此，也是從那個時候開始，在“維護中央權威”的目標下，各方面的權力開始集中於中央，包括財政稅收、金融和人事任命等等，很快就改變了自1980年代以來的分權狀態。不過，中央集權不見得領導層有權力。中央的權力大多分散於各個官僚機構和部門。中國儘管反對西方式的分權與制衡制度，但在實際層面，中央各個部門之間的互相制衡遠較西方強。經濟和政治等各方面的官僚既得利益因此有了長足的成長，它們往往各自為政。同時，因為黨內民主和集體領導體制的出現，即使高層的權力也變得相當分散化。這容易使得各方面的既得利益挾持改革議程，最終導致了目前的“不改革”現狀。 　　在這樣的情況下，頂層設計的重要性是不言而喻的。改革什麼？什麼能改，什麼不能改？如何實施改革？這些問題都需要通過“頂層設計”過程來回答。或者說，從改革的思想、方案的設計，到改革政策的落實，再到新制度的形成，都離不開自上而下的權力。在近現代國家，沒有一項重大的制度是在沒有權力運作下得到確立的。

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