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鄭永年:中國不改革的政治風險

http://www.CRNTT.com   2014-07-01 09:25:36  


 
  首先是權力集中和改革之間的矛盾。中國早期改革的特點是分權,即把權力從上級政府下放到地方、企業和社會,讓它們去執行改革。但現在的改革已經不一樣,很多領域的改革需要集權。過去很長時間裡沒有改革或者改革不足,既“培養了”龐大的既得利益,也累積了巨大的改革風險。所以,新的改革設計和執行需要集權。原因很簡單。如果沒有一定的權力集中,既難以克服所面臨的龐大既得利益的阻力,也難以化解所累積起來的風險。同樣重要的是,改革必須要有人來擔當和負責。改革是執政黨的一種使命,它必須是一種責任制。歷史上看,沒有人負責的改革就沒有出路。責任制則表明各級主要領導人,要親自把改革責任擔當起來。因此,根據這兩個需要,在中央層面已經成立了全面深化改革領導小組,省一級政府也成立省級全面深化改革領導小組。這個領導小組也可以理解成為“改革的責任小組”。

不習慣集權式的改革

  但改革從傳統的分權轉型到集權模式,也給改革的執行帶來了影響。一是心理上的。從前的改革是分權式的,大家習慣了分權式的改革,現在要進行集權式的改革,就覺得不習慣了;二是人們對實際權力的考量。一些政府官員不知道權力的目的是什麼。集權觸動了他們手中的權力,就感覺到不自然。在這樣的情況下,一些領導人和政府官員對改革並不熱心,好像一集權,改革就不是自己的事情了,而是主要領導的事情。

  第二,改革執行難和中國的人事制度有密切關聯。改革需要執行,而執行是人去執行的。現行人事制度和改革之間存在著諸多矛盾。首先,沒有像發達國家那樣的“組閣制度”。組閣制度很重要的一個功能,就是政策的制定和執行。無論是總統還是總理,或者各級政府首腦,都需要一個強有力的政策制定和執行的團隊,這個團隊就是內閣。在一定程度上,中國沒有內閣制度表明,各級首腦沒有自己的政策制定和執行團隊。

  其次,只有人事退休制度,而沒有人事退出制度。一個官員,如果不犯錯誤,就可以一直留在崗位上,不管其是否有能力執行政策。而要把一個辦事不力但也沒有犯錯誤的官員調離崗位,成本經常非常高。

  再次,人事任命經常“系統化”,也就是不同“系統”(或者“口”)的領導人,對本系統的人事任命具有很大的權力,“系統”之外的幹部很難進入。人事任命部門化,經常導致人事部門的既得利益化和利益的部門化。改革需要方方面面的配合,一些系統想改革,但別的系統不想改革,這就導致了內部消耗、改革不力的結局。

  第三,今天的改革與反腐敗同行。改革需要反腐敗。腐敗既影響到政府自身的社會治理能力問題,更影響到政府的合法性水平。最顯著的就是導致了社會對政府官員的深度不信任。現在政府的難處在於,即使要進行一些有利於社會大眾和社會整體的改革,也得不到社會的信任。就是說,在政府贏得社會的信任之前,推出再好的改革方案,也難以得到社會的理解和支持。反腐敗顯然就是政府重拾社會信任的一種有效方法。當然,反腐敗更是市場秩序所要求的。腐敗,尤其是官商勾結的腐敗,往往破壞市場秩序。在中國,因為政府和企業之間的緊密關聯,在一些領域已經出現了類似寡頭經濟的現象。這種現象必須通過反腐敗來得到糾正。 


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