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地方政府債務置換對商業銀行的影響

http://www.CRNTT.com   2015-07-08 07:30:34

中評社北京7月8日電／財政部於2015年3月下達了第一批1萬億元置換債券額度，6月下達了第二批1萬億元置換債券額度。目前各地方政府債務置換正在如火如荼地進行中，財政部要求各地要在8月31日前完成第一批置換。 　　第一財經日報發表工商銀行城市金融研究所趙幼力文章表示，地方政府債務置換作為地方政府融資模式轉變大勢中的關鍵一環，對於中國經濟發展、金融改革等一系列大局都將構成深遠影響。作為地方政府債務置換的主要交易對手——銀行，更將受到直接衝擊。 　　地方政府債務置換的來龍去脈 　　文章介紹，上世紀80年代末至90年代初，許多地方政府為了籌措資金修路建橋，都曾發行過地方債券，但出現了不少問題。因懷疑地方政府的兌現能力，1993年地方發債行為被國務院制止，1995年1月1日起實施的《預算法》正式從法律上禁止了地方政府的發債行為。 　　然而，從上世紀90年代中期至今中國經濟社會所發生的變化不僅進一步刺激了地方政府借債的衝動，而且其償債能力也大大增強了。為規避《預算法》對地方政府借貸的限制，地方政府融資平台公司應運而生。地方政府逐漸形成以融資平台為主要載體、以土地儲備為主要抵押支持、以銀行信貸為主要資金來源的地方政府融資模式。 　　雖然以融資平台為載體的融資模式存在一定的合理性和必然性，但同時也造成了大量隱形債務，尤其在經濟下行期地方政府的償債壓力不斷上升，所以地方政府債務管理改革提上了日程。 　　改革的總體思路是“修明渠、堵暗道”，既然地方債的存在是一個客觀現實，那麼首先應該承認地方政府借債需求的合理性。2014年8月31日《預算法》四審稿過會，賦予地方政府發行債券融資的權利。在“修明渠”的同時，也把暗道堵上。隨後在2014年9月21日國務院發布《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)，剝離了地方政府融資平台的政府性融資職能。 　　可以預見的是，地方政府債務未來的發展方向必然是“上帝的歸上帝，愷撒的歸愷撒”，地方政府的債務由其發行債券解決；被剝離政府融資職能的融資平台，既不能幫助地方政府融資，也不能以地方政府的擔保為自己的債務增信。融資平台將作為普通企業存在，發生的借貸關係由其產生的經營性收入還本付息。至此，地方政府融資平台這個實體將完成歷史使命，以此為載體的城投債等投資品種也將逐步隨之消失。 　　未來新發生的債務如此分割固然簡單，新增債務可以按照政府歸政府、企業歸企業的原則進行舉借。但存量債務如何處理則相對複雜。 　　按照新《預算法》和“43號文”的精神，存量債務也應該按照地方政府“徹底管”和“徹底不管”的原則進行分割。43號文規定“對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業單位舉借的債務，凡屬於政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務”。 　　這裡提到的“企事業單位”的主體即是融資平台公司，從2013年6月底的審計結果看，在地方政府負有償還責任的債務中，政府自身債務占比約20%；融資平台公司占比約40%；國有企業占比約20%；事業單位占比約20%。對企事業單位舉借的債務要經過甄別，如果被甄別為政府應當償還的債務，將進入預算管理，債權人可以安全無虞。但言下之意是，如果沒有被甄別為政府應當償還的債務，則由企事業單位自行償還。隨著地方政府借債的主要載體——融資平台公司在功能上脫離政府，如果融資平台的存量債務沒有被甄別為政府應該償還的債務，那麼政府的擔保、兜底等職責將不複存在，這將對債權人形成潛在的風險，畢竟在借款的時候是衝著政府的擔保去的。 　　在融資平台舉借的債務中，哪些屬於政府應當償還的債務，哪些不屬於呢？這其中應該有不小的彈性。2013年底的審計報告顯示，截至2013年6月底，地方政府債務餘額17.89萬億元，其中，負有償還責任的債務(又稱一類債務)10.88萬億元，負有擔保責任的債務2.66萬億元，可能承擔一定救助責任的債務4.34萬億元，在地方政府債務中的占比分別為60.8%、14.9%和24.3%(見表1).2015年兩批共2萬億元的債務置換額度，與2015年到期需要償還的1.86萬億元債務基本吻合。可以推斷，政府“負有擔保責任”和“可能承擔一定救助責任”的債務是不被納入政府應當償還的債務範圍的。 　　雖然2013年底的審計報告對於負有償還債務、負有擔保債務和可能承擔一定救助責任的債務做了明確劃分，但最新數據是截至2013年6月底的，至今又過去兩年時間。在這兩年間，地方政府又新增多少債務，存量債務又產生多少利息，哪些將納入預算管理，這些數據目前並無統一認定。所以，2014年10月23日，財政部印發《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》的通知，要求省級財政部門應於2015年1月5日前將本地區清理甄別結果上報財政部。 　　各地都意識到這可能是最後一次把存量債務認定為地方債的機會，多報衝動可以想象。正是因為地方債的清理、甄別、審核、確認工作非常複雜，直到2015年5月15日，財政部副部長史耀斌在國務院政策例行吹風會上表示，財政部目前仍在組織對地方政府存量債務的清理、甄別工作。 　　沒有甄別就不能置換。然而，地方政府債務的償還任務已迫在眉睫。2013年審計公告結果顯示，地方債久期較短，負有償還責任久期在5年以內的債務規模占比高達81.2%，2014和2015年連續兩年為債務的償還高峰年，2014年全年需要償還的債務為2.38萬億元，占政府負有償還責任的債務比重為21.89%；2015年需要償還1.86萬億元，占比17%。 　　2015年，隨著經濟增速的下降和房地產市場的降溫，地方政府償還債務將更為困難，地方政府迫切需要通過債務置換來延長債務期限，降低利息成本，所以在存量債務的甄別結果出來之前，就提前拉開萬億元債務置換的大幕。 　　地方政府債務置換的具體操作 　　文章稱，4月23日，本應打響地方債置換第一槍的江蘇省突然宣布發債延遲，市場普遍分析認為，主要是因為地方債的規模大、利率低、流動性差，加之受到資金面和市場情緒的影響，難以獲得投資者青睞。從第一批置換的主要參與方商業銀行的角度考慮，多年來給地方政府融資平台提供貸款，享受了資金的安全與高價雙重紅利，突然資產收益率出現明顯下降，難免有畏難情緒。 　　政府迅速出台了扶持地方債發行的政策。 　　5月18日，財政部、中國人民銀行、銀監會聯合印發《關於2015年採用定向承銷方式發行地方政府債券有關事宜的通知》(下稱“102號文”)，明確除了公開市場發行，可以採用定向承銷方式發行一定額度地方債，用於置換部分存量債務。 　　此文中既有“胡蘿蔔”也有“大棒”。其強制性主要針對商業銀行，“對於地方政府存量債務中的銀行貸款部分，地方財政部門應當與銀行貸款對應債權人協商後，採用定向承銷方式發行地方債予以置換”，即“誰家孩子誰抱走”；對於“地方政府存量債務中向信托、證券、保險等其他機構融資形成的債務，地方財政部門也可採用定向承銷方式發行地方債予以置換”，並不強制。同時限定價格的區間，“發行利率區間下限不得低於發行日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債收益率平均值，上限不得高於發行日前1至5個工作日相同待償期記賬式國債收益率平均值上浮30%”。為了防止定向置換債券的大量拋售對債券市場形成衝擊，通知規定“採用定向承銷方式發行的地方債暫不可在銀行間市場和交易所市場進行現券交易”。 　　其激勵機制則表現在，“地方債納入中央國庫現金管理和試點地區地方國庫現金管理的抵(質)押品範圍，符合條件的地方政府債券，按中國人民銀行規定，可納入部分貨幣政策操作的抵(質)押品範圍，納入商業銀行質押貸款的抵(質)押品範圍，並可按規定開展回購交易”，此條規定大大增強了地方債的流動性。 　　“102號文”出台之後，商業銀行必須“把自家的孩子抱回來”。而且地方政府主導型的經濟發展模式使得商業銀行對於地方政府較為依賴，無論是對財政存款的擺布、投資項目的配置，還是民生領域的分配等商業銀行重視的業務領域，地方政府都有很大的話語權。即便在算小賬的時候，商業銀行吃虧，但通盤考慮，與其被動進，不如主動進，所以商業銀行踴躍支持地方政府發債。 　　從第一次置換的進展看，商業銀行是主要的參與主體，認購較為活躍，銀行對債務置換供給的吸收能力高於預期。於是，6月10日財政部下達了第二批1萬億元置換債券額度。和第一次一樣，置換債券可以採取公開發行和定向承銷兩種發行方式。不同的是，第二批債務置換中銀行貸款的置換優先度會下降，地方政府將優先置換城投債、信托融資等高成本債務。 　　目前銀行間市場流動性較為寬裕，資金面更加寬鬆，是進行債券置換很好的時間窗口。 　　到目前為止，已經有20多個省份發行了一般政府債，江蘇和河北省都已定向發行了置換債，儘管此前市場普遍擔心地方債過多供給將抬高收益率水平，但從發行結果來看，無論是定向還是公開發行的地方債收益率都逼近國債，或是高於國債5個基點以內。 　　將地方債置換說成中國版QE是不準確的 　　文章認為，地方政府債務置換對於中國經濟金融最大的影響，在於降低全社會的無風險收益率，有望大幅緩解民營企業“融資難、融資貴”的現象。 　　長期以來，中國“三農”和小微企業融資難的根源並不在於銀行資金總量的緊張，而在於資本的逐利性導致資金傾向於流入風險更低、回報更高的項目，主要是地方政府的項目。 　　在GDP增速只有7%的水平上，地方政府融資平台何以能提供10%以上的回報？秘密就在於籌資方對資金本息的償還並不完全依賴於投資的回報。地方政府對基礎設施的投資雖也能產生一定的現金流用以償還本息，但所謂“十個茶壺九個蓋”，地方政府的稅收和土地收入都使其在償還貸款時擁有很大的騰挪餘地，大大增強其支付高額利息的能力。 　　商業銀行對此是心知肚明的，與其將貸款投放到充滿不確定性的民營企業，不如將資金投向能支付高價的政府融資平台。即便項目質量不佳，地方政府騰挪資金償還貸款的能力還在。退一萬步說，即便爆發地方政府債務危機，中央政府也有能力通過債務延期、外匯儲備、溫和通脹等方式予以解決。

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