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鄭永年：中國城市化要避免怎樣的陷阱？

http://www.CRNTT.com   2013-07-30 10:32:38

城市化處處充滿陷阱 　　從這些方面來說，城市化的確可以給人們帶來對未來的美好想象。但是，在實際層面，城市化卻處處充滿陷阱。人們所理解的城市化，和各級政府官員所實際上追求的城市化之間，有巨大的差異，甚至是相反的。在研究中國城市化時，人們需要提出和回答的一個重要問題是：對各級政府尤其是地方政府來說，城市化意味著什麼？這個問題最為重要，因為各級政府官員是行動者，他們對城市化的認知和這種認知之下的行為，決定了中國城市化的實際進程和前途。 　　對各級政府官員來說，城市化又意味著什麼呢？要回答這個問題，不能光看他們就城市化在說些什麼，更為重要的是他們做過什麼？正在做什麼？還會做什麼？ 　　如果從各級政府官員的行為看，這個問題並不難回答。從經驗看，各級政府官員的行為，在不同時期具有相當的一致性。他們首要的考量是城市化所能帶來的GDP（國內生產總值）效應，和對地方經濟發展的貢獻。無論是GDP還是經濟發展，主要的因素是財政收入，尤其是對地方政府來說。這裡既有中央層面的稅制因素，也有地方層面甚至官員個體層面的因素。 　　從國家的稅制來說，自從1994年實行分稅制以來，財政收入大規模地向中央傾斜，但中央政府在其所擁有的財權和其所承擔的責任，兩者之間沒有一致起來，財權遠遠大於其責任，這使得地方財政負擔一直在加重。往往的情形是中央出政策，地方出錢。無論是執行中央政策還是謀取地方發展，地方政府需要財政的支持。這要求地方政府到處去找錢。這些年的土地財政就是這樣造成的。 　　其次，GDP主義仍然橫行。儘管講科學發展已經多年，但上級政府在衡量地方官員業績的時候，仍然看重GDP。要GDP，就要發展地方經濟。也就是說，GDP仍然是地方官員升官的必要途徑。從地方官員個體層面來看，搞GDP導向的經濟發展工程，能夠帶來無窮的正面效應。不搞些工程，地方政府就會變成“清水衙門”，一搞工程就會是“車水馬龍”。搞GDP工程因此是地方政府官員的理性選擇。當然，這裡面隱含著多少腐敗的機會，則是盡人皆知的事情。 　　下一個問題是：在這種GDP主義邏輯主導下，圍繞著城市化這一議題，政府官員會如何行動？在實踐層面，有些行為模式已經相當清楚地表露出來。簡單地說，地方官員所關心的是幾件事情。一是土地的城市化，而非人的城市化。他們想利用城市化的合法話語，獲取土地資源，主要是農村的土地資源。第二是到處籌錢，向中央要錢，向地方籌錢，當然也可以自己搞債務。城市化需要大量的金融投入，沒有錢就很難有城市化。這也就是近來人們在談論的城市化，有可能促成新一波政府投資，數額之巨大，很難想象。但無論錢從哪裡來，如果城市化演變成為大規模的籌錢運動，一場深刻的地方財政危機，乃至國家財政危機不可避免。

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