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中國地方政府債務堪憂

http://www.CRNTT.com   2009-03-19 08:32:00

由于《預算法》規定地方政府不能舉債，所以許多債務沒有進入財政預算體系，這導致債務統計的困難很大，而擔保債務的統計更爲困難。 　　“有些地方負債的情况動輒幾百億，多則上千億，有些地區綜合財力與債務餘額的比例甚至達到了1∶3。”王俊說，“目前顯現的風險結構是‘兩頭小，中間大’，省一級和鄉一級的債務規模和風險比較小，地市和縣一級風險較大，東部地區的風險比西部地區的風險要小。” 　　債務形成的原因也較爲複雜，主要原因之一是自1994年分稅制改革之後，中國財政的集中度不斷提高，中央財政收入比重從1993年的22%激升到2007年的54.1%，而在事權方面，中央事權與地方事權比爲30∶70，倒挂現象非常嚴重。而在省內財事權的分配上，地市和縣一級的財權較小，事權又較多。 　　“2006年之前，地方負債的主要成分是行政性支出欠賬爲主，包括拖欠機關和事業單位工資，糧食補貼，社保資金缺口等，2006年之後，則是直接債務的增長速度越來越快，其中最主要的是地方政府的投融資公司通過政策性銀行、商業銀行和非金融機構借款占比越來越大。”王俊指出地方政府綜合負債特點轉換明顯，不可控性變得越來越大。 　　據統計，中國各級地方政府控股的各類城市投資公司已達360家，這些投融資公司的成立很多時候是爲了“政績工程”，興建大量的基建項目。有些地方政府由于GDP政績考慮的因素，有投資衝動，安排發改委搞了很多投資項目，而那些政府背景的投融資公司往往是人事上由組織部委命，考核由國資委考核，資本金由財政出，項目則由發改委審批，管理混亂，涉及不同部門的利益。經常出現的一個情况是，要債的上門找財政還錢，但財政對那些舉債的項目却一無所知。而這些債務又往往因爲政府的換届成爲無頭賬。 　　由于很多的直接債務沒有經過地方人大的預算審議，也沒有集中到財政系統管理，導致舉債行爲得不到約束，風險控制的機制也難以建立。 　　“一旦償債風險爆發，政府投資的企業就可能面臨著破産，地方財政也會破産，幷波及金融機構，引發連鎖反應。同時，爲了償債，政府有可能巧立名目，提高稅費，變相增加行政性收費和預算外收入，這勢必會對人民的生活形成壓力，造成社會不穩定。此外，爲了償債，地方政府有可能會陷入惡性循環，加大投資和建設，表面上可以增加稅收，這對地區的經濟發展不利，對民間資本會形成擠出效應。”王俊認爲一旦這種模式固化，那麽中國經濟勢必被拖入泥沼。 　　王俊也指出一個值得欣慰的現實，國務院高層越來越重視地方債務不規範的問題，“從我們調研的情况來看，2006年後，地方負債的風險累積速度逐步在减緩，這其中的主要原因是財政部開始進行管理，一是建立債務核算的會計體系，幷將債務逐步納入預算管理，二是建立債務風險預警機制，有些地區甚至可以做到預警系統進行按月更新，將債務等級劃分爲紅、黃、綠，根據預警情况進行規模控制。三是針對擔保債務進行管理，對擔保單位進行信用評級。四是成立償債準備金制度，有些地區每年還安排數億元的償債基金對歷史債務進行償還。” 　　但這些措施終歸是被動性的債務管理，如何化被動爲主動，對地方政府的舉債行爲進行有效的約束，則是涉及多方位的問題。在這其中，允許地方政府發債被認爲是一種較有效的方式。

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