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美國國會加強涉華負面立法：意圖、影響及前景

http://www.CRNTT.com   2023-07-03 10:42:09

共和黨領導的國會眾議院將在反華上更加激進，增加中美關係的不確定性。 表1：第113-117屆國會議案或兩院聯合決議案成法率 　　中評社╱題：“美國國會加強涉華負面立法：意圖、影響及前景”　作者：王璵璠（北京），中国国际问题研究院美国研究所助理研究员 　　【摘要】美新一屆國會在宣誓就職後迅速開啓了密集的涉華立法行動，涉及金融、台灣、技術等多個領域。這體現出美國國會正試圖通過立法擴大在美對華政策上的主導權，藉反華凝聚共識。共和黨重複拜登執政前兩年的策略，試圖藉反華向拜登和民主黨施壓，為2024年大選爭取競選籌碼。雖然許多立法仍在審議階段，但已能從中窺見本屆國會反華立法的“高漲熱情”。可能到來的美新一輪涉華負面立法狂潮，將推動拜登政府對華競爭戰略向制度化、長期化發展。共和黨領導的國會衆議院將在反華上更加激進，增加中美關係的不確定性。與此同時，美涉華立法還可能傷及美盟友與夥伴，將影響其在中美間的政策選擇。 　　2023年2月28日，美國國會衆議院委員會一天內審議通過了十餘項涉華負面法案，主要涉及在金融、台灣、技術等議題上對中國的遏制和打壓。這一密集的立法動作是美新一屆國會上任以來加緊涉華立法的一個縮影，是美對華戰略競爭全面鋪開及美國國內政治變化的體現。 　　一、美新一屆國會近期涉華負面立法動向 　　近期，美國衆議院金融服務、外交事務、能源與商業等多個委員會審議通過了約20項消極涉華法案，主要集中在金融、台灣、技術等多個領域。① 　　第一，在經濟金融領域加大對華競爭力度。美衆院金融服務委員會審議通過“2023年中國貨幣問責法案”，要求美財政部長反對增加人民幣在特別提款權一攬子貨幣中的權重，以遏制中國與國際貨幣基金組織等重要國際機構合作；“2023年中國匯率透明度法案”，要求美在國際貨幣基金組織敦促中國提高匯率政策透明度；“2023年中國金融威脅緩解法案”，要求美財政部長向國會報告來自中國的全球經濟風險，提高美國金融彈性。同日，美衆院外交事務委員會審議通過“中國不是發展中國家法案”，要求阻止中國“利用發展中國家身份”，進行低利率金融借款投入“一帶一路”等“金融陷阱”；“打擊中國不良基金授權法案”，要求2023至2027年每年撥款3.25億美元，用於在全球範圍內對抗中國“破壞自由開放國際秩序”等行為。其中，“中國不是發展中國家法案”已於3月28日在衆院通過。 　　第二，在台灣問題上強化“以台制華”力度。美衆院金融服務委員會審議通過“2023年台灣衝突嚇阻法案”，要求財政部對華實施金融制裁，限制中國領導人及其家人在美金融服務，以阻止中國對台灣采取行動；“施壓監管機構終止中國對台灣威脅法案”，要求若中國對台采取行動，美聯儲、財政部、證券交易委員會應將中國代表排除在各國際金融團體和組織之外；“2023年台灣非歧視法案”，要求美國支持台灣加入國際貨幣基金組織。衆院外委會審議通過“2020年台灣保障法”，要求國務院定期審查和更新與美對台關係相關的指導方針，并向國會作報告。金融服務委員會的3項涉台法案均全票通過，外委會涉台法案已在衆院通過，并提交參院。 　　第三，在技術領域加緊排華步伐。美衆院外委會審議通過“海底電纜管控法案”，要求美政府制定戰略，停止使用中國等“外國競爭對手”的海底電纜商品及技術；“打擊不可靠海外電信法案”，要求國務院定期向國會報告美使領館和盟伴國家使用不受信電信設備的情況，包括中國華為和中興公司的設備；“威懾美國技術敵手法案”，要求政府采取行動保護美民衆的敏感個人數據，特別強調要禁止將此類數據傳輸給中國，包含限制TikTok的內容。美衆院能源與商業委員會於3月9日審議通過“2023年中國所有應用程序使用美國信息法案”“告知離開美國的信息去向法案”“互聯網應用程序完整性和披露法案”，要求披露美民衆使用的電子設備、應用程序是否為中國國有或私有企業所有，或信息能否被中國政府獲取，企圖對使用中國電子設備和應用程序設限。“打擊不可靠海外電信法案”已於4月19日在衆議院審議通過。 　　其他已在一院審議通過的法案還包括在新冠疫情起源、芬太尼、人體器官販賣等議題上污名化中國政府，以及要求中國對無人飛艇事件負責等。 　　二、美新一屆國會加快涉華負面立法的意圖 　　第一，美新一屆國會以飛艇事件為契機，推動上屆國會未能成型的立法，擴大國會在美對華政策上的影響力。飛艇事件發生後，美國白宮、國防部、國務院、財政部等政府部門表態逐漸降溫，拜登亦稱事件不影響中美關係②，引發國會不滿。美參、衆兩院迅速通過譴責“中國在美領空使用高空氣球”的決議，要求美政府將該事件調查到底并向國會通報相關情況。飛艇事件刺激了美國內“恐華”“反華”情緒，為國會反華鷹派提供了推動反華法案的契機，他們試圖利用立法權擴大對拜登政府對華政策的影響。截至4月6日，美第118屆國會就職不到3個月，已提出243項涉華法案。③其中，“2023年台灣衝突嚇阻法案”“2023年台灣非歧視法案”“2023年中國貨幣問責法案”“2023年中國金融威脅緩解法案”等，均可在上屆國會找到對應版本。這些法案在上屆國會委員會審議階段就被束之高閣，今年卻得以迅速獲得批准，甚至獲得一致通過，不僅是由於共和黨在2022年中期選舉中重新奪回了衆院多數席位，也和飛艇事件的發酵有很大關係。 　　第二，分裂的國會試圖藉涉華議題尋求共識。凱文·麥卡錫在15輪的選舉表決後終於成功當選國會新任衆議長，經歷了自1859年以來最漫長的議長選舉。④其最大阻力來自共和黨極端保守派，他們最終成功迫使麥卡錫作出妥協，在衆院委員會中增加了極右翼“自由黨團”的代表數量。這是美國當下政治極化加劇的縮影。2022年中期選舉後，共和黨以微弱優勢奪回衆議院的控制權，民主黨僅以一席多數守住參議院，兩黨在新一屆國會仍大體保持勢均力敵的態勢。國會幾乎無法推進內政議題。由於在社會支出和徵收富人稅問題上存在嚴重分歧，兩黨至今尚未開始就債務上限問題進行談判。共和黨設法推翻拜登政府在氣候變化應對和環境保護方面的規定，促使拜登在半個月內兩次使用總統否決權。田納西州衆議院因槍支管控議題開除兩名民主黨議員，得克薩斯州和華盛頓州的聯邦法官對避孕藥銷售作出完全對立的裁決，體現出美國政治分裂已深入州和地方政府。在外交議題上，隨著烏克蘭危機長期化、擴大化，共和黨極右翼在對烏援助議題上亦出現不同聲音。⑤涉華議題成為美國國會為數不多的共識性議題。上文提到的涉華法案幾乎都有跨黨派議員作為共同發起者。本屆國會剛剛就任，衆議院就以365對65的壓倒性投票通過了成立“美中戰略競爭特設委員會”的決議，有146名民主黨人支持這項舉措。⑥國會當前已在兩院通過并由拜登簽署成法的唯一一項法案即為涉華法案（《2023年新冠疫情起源法案》，再次翻炒“武漢病毒”論）。這些都證明了國會正將反華當作凝聚共識的手段。 　　第三，共和黨藉反華法案向拜登和民主黨施壓，為2024年大選爭取競選籌碼。國會兩黨在對華認知上形成共識，但在具體對華政策上仍存在分歧。在本屆國會提出的涉華法案中，共和黨人作為主要發起者的有203件，民主黨人為主要發起者的為42件，獨立人士僅1件。⑦由此可見，共和黨推出涉華法案的“熱情”遠高於民主黨人。共和黨基於意識形態分歧，在制定對華政策時更多從應對價值觀、經濟、科技、軍事等領域的“中國威脅”出發。民主黨致力於捍衛群體利益，在制定對華政策時會考慮相關政策是否會傷及美國內特定群體或盟伴的利益。比如，衆院外委會在審議“威懾美國技術敵手法案”時就是否禁用TikTok展開激烈討論，共和黨認為禁用TikTok是保護美民衆隱私，使其免受“中國政府監控”；民主黨人則認為法案表決過於倉促，將無意中傷及大量與中國企業有業務往來的美國或盟伴國家企業。⑧該法案最終雖勉強通過，但所有民主黨人都投了反對票。共和黨在拜登執政前兩年一直批評其對華軟弱，將此作為2022年中期選舉中針對民主黨的競選策略之一。共和黨加緊對華打壓是向拜登政府施壓，試圖通過立法框定拜登政府剩餘任期的對華政策路綫。雖然大部分法案仍處於委員會審議階段，可能無法獲得兩院認可并簽署成法，還有一些法案更多是政治作秀，通過的可能性較小，但即便無法落實，也將成為共和黨指責拜登政府及民主黨對華軟弱的工具。 　　表1：第113-117屆國會議案或兩院聯合決議案成法率 　　資料來源：作者根據美國國會網站整理 　　三、美涉華負面立法對中美關係的影響 　　美國國會立法需經過提出、委員會審議、一院通過、兩院協商、簽署成法五個基本步驟，歷時較長。根據美國國會網站數據，近兩屆國會議案或聯合決議案被批准成法的概率有所下降，約為2.4%，涉華法案的成法率較高，但在近兩屆國會也急劇下滑。尤其是在第117屆國會，涉華提案的成法率甚至小於總成法律（見表1）。這一定程度上證明了兩黨在對華政策上的分歧加大，以及以政治作秀為目的的立法提案增多。上文提到的大部分法案僅通過了委員會審議，或僅在共和黨占多數的衆議院通過，能否在民主黨占多數的參議院審議通過還是未知數。因此，目前這些法案對中美關係的影響比較有限。不過，通過這一系列的密集立法動作，能够窺見本屆國會在涉華議題上的立法熱情，或引發新一輪涉華立法狂潮。其影響主要有三點。

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