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養老金三支柱改革助力資本市場發展

http://www.CRNTT.com   2015-08-26 07:03:16

中評社北京8月26日電／上半年，機關事業單位養老金改革的（2015）2號文終於出台，多年來難啃的“硬骨頭”終於徹底解決，機關公務員和事業單位人員全面推進，沒有試點一次性進入改革。下半年，養老金三支柱改革齊頭並進、全面開花，均有重大突破，對資本市場將產生深遠影響。 　　一、養老金三支柱均有新政出台 　　中國證券報發表中國社科院世界社保研究中心鄭秉文文章介紹，1、第一支柱：基本養老保險基金投資方案定稿並開始實施 　　中國基本養老保險制度建立至今已超過20年，其中，前10年基金積累很少，保值增值的壓力不是很大；後10年由於覆蓋面不斷擴大、財政補貼逐年增加、做實個人賬戶試點驅動、新農保和城居保（後合併為“城鄉居保”）的建立等原因，城鄉基本養老保險基金規模迅速膨脹，從2004年的3260億元（城鎮2975億元，老農保285億元），激增至2014年的35645億元（城鎮31800億元，城鄉居保3845億元），10年間增加了10倍。存銀行的管理體制顯然已不適應新的形勢，收益率不到2%，低於CPI增幅，保值增值的壓力呼喚盡快建立多元化和市場化的投資體制。但在過去的10年裡，投資體制改革雖進行過嘗試，可在巨大的輿論壓力面前，或半途而廢，或束之高閣，成為社保改革的一個難點和熱點。《基本養老保險基金投資管理辦法》在結束公開徵求意見之後，正式公布並開始實施。經過2011年的改革試水，在全面深化改革的大背景下，基本養老保險基金將正式結束躺在各地財政專戶裡“睡大覺”的歷史，近10年的投資體制改革終於修成正果，中國將成為20年來現收現付制條件下基本養老保險基金進行市場化和多元化投資改革的第四個大國，就基金規模來講排列第二，僅次於日本。 　　2、第二支柱：年金制度將全面更新升級 　　自2004年企業年金基金實行市場化運行以來，規模至今已超過7300億元，建立企業超過7.3萬個，參加職工將近2300萬人，形勢喜人，但與10年前進入市場之初的預期相比還存在很大差距。儘管近年來，企業年金發展十分迅速，一年一個台階，2011年和2013年連續出台重大新政，但總體看，與第一支柱基本養老保險制度的發展相比，與金融市場不斷放鬆管制、資本市場日益簡政放權、資管市場連年出台新政等相比，存在巨大反差，尤其在機關事業單位宣布參加改革和普遍建立職業年金的趨勢下，作為第二支柱的年金制度結構急需改革升級，否則將難以滿足機關事業單位普遍建立年金制度的需求。很顯然，2004年頒布的《企業年金試行辦法》（第20號令）亟待修訂，早就開始醞釀的各項準備和修訂工作有望在下半年啟動。因此，下半年將是年金政策和年金制度改革的重要歷史時刻，其重要意義不亞於美國2006年立法對401k等DC型年金制度採取諸多革命性舉措。受美國2006年改革的啟發，下半年修訂《企業年金試行辦法》的目的有兩個：一是最大限度地擴大年金參與率，二是提高收益率。實現這兩個目的的途徑至少應包括建立“自動加入制度”，放鬆個人有限選擇權，引入QDIA（合格默認投資工具），建立“兩金”機制（生命周期基金和生命特征基金），完善和補充年金稅收政策。 　　3、第三支柱：個人商業養老稅優政策出台 　　在中國多支柱養老體系中，第三支柱商業養老保險是唯一沒有實行稅收優惠的。早在2007年，天津濱海新區曾提出30%工資收入比例可以稅前列支購買商業養老保險的設想；2008年，為積極應對國際金融危機，國務院辦公廳在《關於當前金融促進經濟發展的若干意見》（國辦發〔2008〕126號）正式提出“研究對養老保險投保人給予延遲納稅等稅收優惠”；2009年國務院頒布的《關於推進上海加快發展現代服務業和先進製造業建設國際金融中心和國際航運中心的意見》（國發〔2009〕19號）中，首次提出在上海“適時開展個人稅收遞延型養老保險產品試點”，此後上海始終站在試點方案的最前沿，甚至據說《上海稅收遞延養老保險費率政策改革試點實施辦法》在一定範圍徵求意見，並多次上報有關部門；此外，2012年以來，媒體一直不斷報道有關部門和有關地方政府（上海、深圳等）將進行“個人稅收遞延型養老保險試點”方案，尤其黨的十八屆三中全會《決定》明確指出“制定實施免稅、延期徵稅等優惠政策，加快發展企業年金、職業年金、商業保險，構建多層次社會保障體系”；2014年國務院頒布的“新國十條”即《關於加快發展現代保險服務業的若干意見》（國發〔2014〕29號）再次指出，“適時開展個人稅收遞延型商業養老保險試點”。據有關部門公開透露的信息，下半年將公布個人養老稅優政策，至此，“八年抗戰”將劃上句號。個人養老稅優既是涉及到千家萬戶的民生工程，又是一個潛力不可限量的巨大基金池，對完善中國多層次養老保障體系來說，具有標誌性意義。 　　二、三路養老基金大軍將進入市場投資 　　文章表示，1、基本養老保險基金入市將擴大外部投資管理人需求 　　沉澱於地方的基本養老保險基金在預留一部分支付費用之後，可用於投資的最大理論值應接近3萬億元，但考慮到地方上解程序渠道和最大限度減少對地方金融與經濟發展的影響等因素，真正能上解到中央進行投資的規模約為2萬億元左右；如果再考慮到資金上解過程肯定是逐年分期完成，啟動之初應有幾千億元的盤子。此外，機關事業單位改革之後，基本養老保險每年形成的繳費就達5600億元（單位和個人），這部分基金流當年即可直接上解到中央受托機構。於是，按《管理辦法》規定的30%權益類產品投資比例上限推算，每年進入股市的規模能有幾千億元。由於基本養老保險基金的性質不同於此前早已運營的主要來自於財政轉移支付的全國社保基金，所以全國社保基金理事會作為受托機構需要新搭台子，建立一套有別於現成的風控體系和管理體制。對眾多的外部投資管理人來講，面對這個新生事物也是一個新挑戰，整個金融市場的鏈條既需要進行磨合與適應，又需要建立新的管理體系。此外，與各省委托人也需要建立起正常的工作機制。目前，在1.5萬億元的受托資產規模下，全國社保基金理事會有18家境內的外部投資管理人，其中基金公司16家，券商2家。可以相信，幾年之內，待2萬億基本養老保險基金完全上解到位之後，對外部投資管理人的需求將翻一番。 　　2、年金基金激增將擴大年金運營機構數量需求 　　第二支柱年金基金的繳費收入主要來自三個部分：一是來自企業年金自然繳費增量部分，每年逾一千億元；二是機關事業單位改革之後建立年金的繳費增量，每年將近千億元；三是修訂20號令對年金結構實施改革之後釋放的“制度紅利”，屆時，一旦降低建立年金的門檻，年金參與率得以提高，廣大中小企業成為建立年金的主力軍，第三部分的繳費增量難以估量，它將完全取決於下半年年金制度結構改革的認知和力度，取決於是否達成有效共識。 　　儘管如此，可以預測到的有兩點：一是隨著年金基金規模的激增，對投資管理人的需求將顯性化。截至2014年底，在全部20家投資管理人中，就基金運營的份額來講，保險機構運營的占51%，基金和券商合計占49%；就20家投資管理人的結構來講，有11家是基金公司，4家養老保險公司，3家保險資管公司，2家券商；就第一和第二部分的增量來講，明年累計餘額超過萬億元已無懸念，相信在幾年之內將需要更多的投資管理人。二是2011年發布第11號部令《企業年金基金管理辦法》和2013年頒布第23與24號令之後，年金基金投資範圍得以擴大，企業年金養老金產品制度得以建立，年金基金投資效率大大提高。加之經過7-8年的艱苦奮鬥之後，去年和今年是大部分企業年金運營商從“政策虧損期”轉向到“市場盈利期”的轉折點，企業年金的形象、地位、作用等都有所變化。如果在下半年修訂20號令的力度很大、非常到位，比如引入“自動加入”（AE）機制等，建立年金計劃的企業數量將會陡增，年金基金增量有可能產生一次飛躍，擴大資格發放範圍無疑將再現10年前爭取參評資格的熱潮。 　　3、商業養老保險延稅試點啟動將建立“第三資產池” 　　商業養老保險延稅試點的啟動對中國多層次養老保障體系建設來說，意味著在20年前鄭重建立起城鎮企業職工基本養老保險這個第一層次和10年前建立企業年金這個第二層次之後，開始著手搭建第三層次，對居民而言意味著開始建造“三條腿板凳”的第三條腿，對投資市場來說相當於建立起養老基金的“第三資產池”。顧名思義，由於是“延稅”，不管其制度設計如何，參與範圍基本在納稅人範疇之內。隨著試點範圍的不斷擴大，在繳費比例或免稅額大致相當的設計下，“第三資產池”的理論值應該與目前的年金制度差不多，當然包括機關事業單位。由此可以預測到，這個資產池的規模也是相當可觀的。從投資的角度看，第三資產池對投資管理人和其他管理人具有很大的需求，繼全國社保、企業年金（含職業年金）之後，很有可能成為第三個養老金管理機構資格的認定系列。重要的是，作為個人版的401k也好，或說中國版的IRA也罷，在養老金大家庭中，它是一個新成員；在養老金市場上，是一個新業態。 　　三、養老金三支柱改革背景下的新挑戰 　　文章提出，1、基本養老保險基金中央集中受托投資需解決十大問題 　　在目前沒有實現省級大收大支的情況下，在“十三五”期間實現全國統籌和向名義賬戶轉型的關鍵時刻，將分散在各地的基本養老保險基金作為委托人，委托給受托機構實行統一投資管理，應對如下一些潛在問題做好處理預案。 　　一是地方作為委托人進行委托投資之後，其地方利益具有固化和顯性化的趨勢，與實現全國統籌有潛在的衝突；二是集中委托投資運營後，個別地區的M2似受到一定影響，應採取分批逐步上解與轉存的辦法，來稀釋和分散其對地方經濟增長有可能產生的影響；三是資金上解之後，對個別股份制商業銀行存款有可能產生影響，因為在個別銀行的支行已有可能超過10%以上；四是在統賬結合制度下，對投資收益在個人賬戶的分配規則等盡早做出預案，以將群體性事件誘發因素控制在最低限度內；五是如果向名義賬戶制轉型，個人賬戶部分本應採取“生物收益率”，但如果實行“真實收益率”，那就應盡早做出不同的制度安排；六是如果個人賬戶採取真實收益率，在市場出現景氣周期時是否按真實收益率計入，即市場波動與個人賬戶收益率的關係應有預案；七是在十八屆四中全會全面推進依法治國的背景下，應盡早處理好多元化投資體制與現行投資政策的法理關係；八是如果對個人賬戶系統採取名義賬戶制，就存在名義資產與未來債務的匹配與平衡的當期精算問題，賬戶系統作為一個現收現付的封閉體系，其自我平衡問題就要進行年度檢測和調整，進而需要擴大精算隊伍和建立精算報告制度；九是在委托人、受托機構、托管機構、投資管理機構的四方關係中，核心是委托人和受托機構的關係，應利用受托機構的平台，根據提高統籌層次的需要適時調整關係，制訂向全國統籌過渡的時間表；十是受托機構應盡快制訂“走出去”的國際化方案，這是繼實施市場化和多元化之後的又一必要舉措，是分散風險和博取較高收益的國際慣例。

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